不动产登记暂行条例释义

发布时间: 2018-08-03 16:15:00来源: 【字号: 】【打印

 

 

第一章 总则........................................... 3

第一条 【立法目的及依据】........................... 3

第二条 【不动产登记及不动产的概念】 ................. 5

第三条 【不动产登记类型】 ......................... 8

第四条 【登记原则】................................ 11

第五条 【不动产登记权利种类】 ..................... 14

第六条 【不动产登记机构】 ........................ 21

第七条 【登记管辖】 .............................. 25

第二章 不动产登记簿.................................. 30

第八条 【不动产登记簿】 .......................... 30

第九条 【不动产登记簿的介质】 .................... 38

第十条 【不动产登记要求】 ........................ 39

第十一条 【不动产登记人员】 ...................... 40

第十二条 【不动产登记簿的保管】 .................. 44

第十三条 【不动产登记簿的保存和移交】 ............. 46

第三章 登记程序...................................... 48

第十四条 【登记申请】 ............................ 48

第十五条 【现场申请和登记申请撤回】 ............... 50

第十六条 【申请材料】 ............................ 51

第十七条 【受理】 ................................ 53

第十八条 【查验】.................................. 56

第十九条 【实地查看和调查】 ...................... 58

第二十条 【登记期限】 ............................ 61

第二十一条 【登簿和发证】 ........................ 63

第二十二条 【不予登记】 .......................... 65

第四章 登记信息共享与保护............................. 67

第二十三条 【不动产登记信息管理基础平台】 .......... 68

第二十四条 【登记信息实时互通共享】 ................ 70

第二十五条 【登记信息互通共享】 ................... 72

第二十六条 【保密义务】 ........................... 73

第二十七条 【登记资料查询、复制】 ................. 75

第二十八条 【不得滥用登记资料】 ................... 83

第五章 法律责任...................................... 84

第二十九条 【登记错误赔偿责任】 ................... 85

第三十条 【渎职行为的法律责任】 ................... 91

第三十一条 【伪造变造证书证明法律责任】 ............ 95

第三十二条 【泄露登记信息法律责任】 ................ 97

第六章 附则......................................... 102

第三十三条 【过渡期】 ............................ 103

第三十四条 【制定实施细则】 ...................... 105

第三十五条 【施行日期】 .......................... 106

 


 

第一章 总则

 

本章共七条,对《条例》的立法目的及依据、不动产登记及不动产的概念、不动产登记的类型、不动产登记的原则、需要进行登记的不动产权利种类、不动产登记机构以及不动产登记管辖进行了规定。

 

第一条 【立法目的及依据】 为整合不动产登记职责,规范登记行为,方便群众申请登记,保护权利人合法权益,根据《中华人民共和国物权法》等法律,制定本条例。

释义 

本条规定的是《条例》的立法目的及法律依据。一、关于立法目的

《条例》的立法目的就是整合不动产登记职责,规范登记行为,方便群众申请登记,保护权利人合法权益。其中整合不动产登记职责是实现不动产统一登记的基础,规范登记行为是实现不动产统一登记的要求,方便群众申请登记是不动产统一登记的核心,保护权利人合法权益是不动产统一登记的目的。

需要注意的是,《条例》的起草工作受到了社会各界的广泛关注,关于《条例》起草的目的,社会各界也存在不同的认识。例如,很多人把不动产登记作为了遏制腐败或者限制房价的主要工具。但是,我们应当准确认识到整合不动产登记职责,规范登记行为,方便群众申请登记,保护权利人合法权益,才是不动产登记条例起草的直接目的。虽然随着不动产登记制度的完善,特别是登记信息的准确,可能会对遏制腐败、稳定房价带来一定的影响,但是这些并不是不动产登记的直接目的。

二、关于立法依据 

《条例》最主要的立法依据是《物权法》,因为《物权法》第十条规定:“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”其他法律如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《草原法》及《农村土地承包法》等相关法律对土地、房屋、森林林木、草原等不动产登记也进行了规范,但是由于这些法律在登记机关、登记管辖、登记内容、登记程序等方面规定都不相同,不利于不动产统一登记制度的建立。为此,《条例》以《物权法》为立法依据,吸纳其他法律中对不动产登记的相关内容,并进行了归纳总结。经过充分讨论研究,在条文上采用“根据《中华人民共和国物权法》等法律”的表述,不对其他法律进行罗列。

当然,除了《物权法》等相关法律,《条例》还有其他间接依据,主要是相关文件等。如2013314日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》,20131112日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,20141月中央编办发布的《关于整合不动产登记职责的通知》等。

 

第二条 【不动产登记及不动产的概念】 本条例所称不动产登记,是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。

本条例所称不动产,是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。

释义 

本条规定的是不动产登记及不动产的概念。

一、关于不动产登记的概念 

登记的主体是不动产登记机构。《物权法》第十条规定:“不动产登记,由不动产所在地的登记机构办理。”据此,本条第一款把登记机关明确为不动产登记机构。但是,在《条例》出台之前,我国并没有统一的不动产登记机构,不仅不同的不动产权利要去不同的政府部门进行登记,而且各地不动产登记机构的设置也并不一致,这种局面非常混乱,对不动产登记信息的共享、交易的安全、群众生活的便利都带来了不利影响。《条例》第六条将登记的职责明确给国家专职的部门,即在国家层面,为国务院国土资源主管部门;在地方层面,是县级以上地方人民政府确定的部门。这是综合考虑我国不动产登记的实践,并借鉴域外不动产登记机构设置的经验而作出的规定。

登记的内容是不动产权利归属和其他法定事项。确定一项不动产权利的归属,一般包括主体、客体、内容三个方面,这对应在不动产登记簿中便是不动产权利人的姓名、名称等身份信息,不动产的坐落、面积等自然状况,以及权利的具体类型等内容。通过对这些内容的记载和公示,社会公众便可以了解不动产权利的归属情况,起到定分止争的社会效果。此外,不动产登记在特殊情况下还应记载其他法定事项,主要是指不动产存在异议、被查封等事实情况时。这些内容是通过异议登记、查封登记等具体登记类型予以体现的,通过对这些事项的记载和公示,权利主体可以及时发现不动产交易所存在的风险。

登记事项须记载于不动产登记簿。《物权法》第十四条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力。”第十六条规定:“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”因此,除《物权法》规定的个别情形以外,物权归属及物权变动等事项,记载于不动产登记簿时才发生效力,不动产登记簿是物权变动的效力证明,对于不动产权利人和第三人都有十分重要的意义。第三人可以通过查看不动产登记簿了解不动产的自然状况和权属情况,第三人基于对不动产登记簿的信任所作出的善意行为都受到法律的保护。需要注意的是,此处的登记是具有实体法效力的,它与行政管理上的登记、备案具有实质上的区别,后者只是对于既存权利状态的描述,方便行政机关进行统筹,而前者则是权利确认的必要条件。

二、关于不动产的概念 

不动产是与动产相对而言的,都属于“物”的范畴,都由《物权法》(大陆法系国家)或者财产法(英美法系国家)进行调整。两者之间的区别主要是能否人为地移动,如果能够移动的被称为动产,不能移动的被称为不动产。因此,在域外其他国家和地区,不动产的概念比较广,一般包括土地以及附着于土地与其无法分离的房屋、林木等。

在我国,“不动产”一般指不可移动的物或者财产,但是我国法律只有《担保法》对不动产的含义进行了界定。其第九十二条规定:“本法所称不动产是指土地以及房屋、林木等地上定着物。本法所称动产是指不动产以外的物。”

1988年《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》表述为“土地、附着于土地的建筑物及其他定着物、建筑物的固定附属设备为不动产”。

20041015《物权法》第二次审议稿第二条第二款曾已经明确规定不动产是指土地以及建筑物等土地附着物。但是在以后的审议稿以及正式的颁布稿都没再进行规定。正式出台的《物权法》第五十八条在界定集体的不动产和动产时虽有涉及但是没有明确界定:“集体所有的不动产和动产包括:(一)法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;(二)集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施;(三)集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施;(四)集体所有的其他不动产和动产”。

《条例》在《担保法》的基础上,通过列举明确外延的方式,参照《担保法》的表述确定了不动产的概念,并在“土地”后面增加了“海域”,基本保证了不动产定义的统一。

第三条 【不动产登记类型】 不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等,适用本条例。

本条主要规定的是不动产登记的类型。《条例》作为一项规范登记的程序法规,登记类型是其核心的内容。不同的登记类型,其申请主体、提交的材料、登记的程序等都存在差异,《条例》对此作出了概括规定。

一、不动产首次登记 

不动产首次登记,主要是指不动产权利第一次记载于不动产登记簿,具体来说主要包括总登记和初始登记。首次登记作为一种登记类型,是《条例》的首创。在《条例》出台之前,存在着土地总登记、土地初始登记和房屋初始登记、设定登记等相关类型,由于不同的部门对初始登记、设定登记的内涵理解不一致,因此《条例》将其统一归纳规定为首次登记。

二、变更登记 

变更登记,主要是指因不动产权利人的姓名、名称或者不动产坐落等发生变更而进行的登记。一般来说,适用变更登记的主要情形包括:权利人姓名或者名称变更的;不动产坐落、名称、用途、面积等自然状况变更的;不动产权利期限发生变化的;同一权利人分割或者合并不动产的;抵押权顺位、担保范围、主债权数额,最高额抵押债权额限度、债权确定期间等发生变化的;地役权的利用目的、方法、期限等发生变化的,以及法律、行政法规规定的其他不涉及不动产权利转移的变更情形。

三、转移登记 

转移登记,主要是指因不动产权利人发生改变而进行的登记。一般来说,转移登记适用的情形包括:买卖、继承、遗赠、赠与、互换不动产的;以不动产作价出资(入股)的;不动产分割、合并导致权属发生转移的;共有人增加或者减少以及共有不动产份额变化的;因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权属发生转移的;因主债权转移引起不动产抵押权转移的;因需役地不动产权利转移引起地役权转移的,以及法律、行政法规规定的其他不动产权利转移情形。

四、注销登记 

注销登记,主要是指因不动产权利消灭而进行的登记。注销登记在各种不动产登记中普遍存在。注销登记主要包括申请注销登记和嘱托注销登记两种情形。申请注销登记的情形主要包括:因自然灾害等原因导致不动产灭失的;权利人放弃不动产权利的;不动产权利终止的,以及法律、行政法规规定的其他情形。嘱托注销登记的情形主要包括:依法收回国有土地、海域等不动产权利的;依法征收、没收不动产的;因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原不动产权利消灭,当事人未办理注销登记的;法律、行政法规规定的其他情形。

五、更正登记 

更正登记,主要是指登记机构根据当事人的申请或者依职权对登记簿的错误记载事项进行更正的登记。更正登记是《物权法》确定的一项新的登记类型,在日常登记实践中普遍存在。不动产登记工作实践中,由于各种原因难以避免会导致各种错误,创设更正登记制度的原因就在于通过规范纠正登记错误的程序,达到合法纠正登记错误之目的。《土地登记办法》和《房屋登记办法》也都对更正登记制度作出了更具有操作性的规定。

六、异议登记 

异议登记,主要是指登记机构将事实上的权利人以及利害关系人对不动产登记簿记载的权利所提出的异议申请记载于不动产登记簿的行为。异议登记是《物权法》规定的一项新的不动产登记制度,《土地登记办法》和《房屋登记办法》对此制度进一步进行了明确的规定。《物权法》第十九条规定:“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的,登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的,利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起十五日内不起诉,异议登记失效。异议登记不当,造成权利人损害的,权利人可以向申请人请求损害赔偿。”

七、预告登记 

预告登记,主要是指为保全一项以将来发生的不动产物权变动为目的的请求权的不动产登记。它将债权请求权予以登记,使其具有对抗第三人的效力,使妨害其不动产物权登记请求权所为的处分无效,以保障将来本登记的实现。《物权法》第二十条规定:“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议,为保障将来实现物权,按照约定可以向登记机构:申请预告登记。预告登记后,未经预告登记的权利人同意,处分该不动产的,不发生物权效力。预告登记后,债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的,预告登记失效。”预告登记一般适用于转让不动产、预购商品房等不动产的情形。

八、查封登记 

查封登记,主要是指不动产登记机构根据人民法院及其他机关提供的查封裁定书和协助执行通知书等法律文书,将查封的情况在不动产登记簿上加以记载的行为。查封既可以适用于动产,也可以适用于不动产。对于动产的查封,一般是在查封标的之上加贴封条,以起到公示之作用;而对于不动产,除了采取张贴封条的方式外,更重要的是应当到不动产登记机构办理查封登记手续,否则,不得对抗其他已经办理了登记手续的查封行为。查封登记最早规定于《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发〔20045号)文件中,包括了查封登记、预查封登记、轮候查封登记等具体的类型。

 

第四条 【登记原则】 国家实行不动产统一登记制度。

不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。

不动产权利人已经依法享有的不动产权利,不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。

释义: 

本条规定的内容主要有三方面:一是贯彻落实《物权法》,明确规定不动产统一登记制度;二是明确不动产登记应当遵循的三个原则;三是明确不动产登记的连续性。

一、明确规定了不动产统一登记制度 

按照《物权法》和党中央、国务院的具体要求,《条例》从几个方面建立不动产统一登记制度:一是统一登记机构,《条例》第六条作了明确的规定;二是统一登记簿册,《条例》第二章专章对不动产登记簿作了规定;三是统一登记依据,《条例》作为《物权法》关于建立不动产统一登记制度的具体落实,从统一登记制度、登记簿册、登记程序、登记信息共享与保护、法律责任等各个方面,对不动产登记行为进行了规范;四是统一了信息平台,《条例》第四章专章对不动产登记信息共享与保护作了规定。

二、明确规定了不动产登记应当遵循三个原则 

(一)严格管理原则 

本原则主要是指登记工作应当严格管理。一是要保证登记结果的准确性。因为不动产登记涉及所有的自然人、法人和其他组织,不动产是其最重要的财产,登记结果会对所有的自然人、法人以及其他组织产生重要影响。二是不得随便改变登记结果。不动产权利一经登记,不履行严格的程序,不得擅自改变登记结果等。

(二)稳定连续原则 

一是从保障不动产权利的角度出发,要求建立不动产统一登记制度后,不影响权利人行使权利。二是从行政管理角度出发,保持行政管理的稳定性。国家建立不动产统一登记制度,整合不动产登记职责,不影响各部门继续行使其权属管理、交易管理等法定职责,仅仅是将不动产登记职责整合到一个部门,通过建立不动产登记信息管理基础平台等方式,加强不动产管理相关信息的交流共享,并不影响各部门固有的其他管理职责。

(三)方便群众原则 

一是统一登记机构后,不动产权利人只需到不动产所在地的不动产登记机构办理不动产登记,不用再为了登记而跑多个部门;二是《条例》第五条明确了需要登记的不动产权利类型,让不动产权利人明确知道有哪些权利是需要进行登记的;三是《条例》第三章明确了登记程序,要求登记机构公开登记申请材料目录和示范文本等信息,让不动产权利人知道如何办理不动产登记;四是建立了不动产登记信息共享和查询制度,明确要求不动产登记机构能够通过互通共享取得的信息,不得要求不动产登记申请人重复提交。

三、明确了不动产登记以及权利的延续性 

不动产统一登记制度建立后,不动产权利人已经依法享有的权利,不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。本条第三款的规定是稳定连续原则的具体体现。同时,《条例》第三十三条还特别规定“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效”,目的主要是为了消除广大老百姓担心统一登记之后已有的权利受影响以及换证麻烦等方面的顾虑。

 

第五条 【不动产登记权利种类】 下列不动产权利,依照本条例的规定办理登记: 

()集体土地所有权;

()房屋等建筑物、构筑物所有权;

()森林、林木所有权;

()耕地、林地、草地等土地承包经营权;

()建设用地使用权;

()宅基地使用权;

()海域使用权;

()地役权;

()抵押权;

()法律规定需要登记的其他不动产权利。

释义: 

本条主要规定的是需要登记的不动产权利类型。

不动产权利是不动产登记的对象。以《物权法》为依据,对各部法律中存在的各种权利类型予以一定的整合完善,结合不动产登记工作实践,通过列举的方式,明确了需要登记的不动产权利种类,共计10种情况,分别如下:

一、集体土地所有权 

集体土地所有权的主体是农民集体,而非村委会或乡(镇)人民政府或集体经济组织等。集体土地所有权的客体应当是除国有土地之外的集体享有所有权的全部土地,包括属于本集体所有的建设用地、农用地和未利用地。按照2010年中央1号文件要求,在多个部门的共同努力下,目前,农村集体土地所有权确权登记发证已经基本完成,实现了农村土地登记的全覆盖。

二、房屋等建筑物、构筑物所有权 

《条例》没有规定“小产权房”的登记。因为按照目前国家的法律政策,“小产权房”不合法,不受法律保护,更不能登记发证。如20131122日《国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知 》明确规定,对违规为“小产权房”项目办理建设规划许可、发放施工许可证、发放销售许可证、办理土地登记和房屋所有权登记手续的要严肃处理,该追究责任的一定要追究责任。

集体土地上的房屋发证应当以宅基地发证为前提或者一并发证。目前,国有土地上的合法房屋基本上登记发证完毕,但是集体土地上的房屋特别是宅基地上的房屋目前登记发证任务还很艰巨。201481日国土资源部等五部门《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》明确要求:“将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入工作范围,建立健全不动产统一登记制度,实现统一调查、统一确权登记、统一发证,力争尽快完成房地一体的全国农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作。”

关于房屋之外的建筑物、构筑物所有权的登记,有观点认为应当将公路、港口,甚至“古文化遗址、古墓葬、石窟寺、近现代重要史迹、代表性建筑的所有权和使用权”等都纳入登记范畴,这都需要以后在具体的实施细则中加以规定或者由国土资源部与相关部门联合出台具体的办法。

关于建筑物区分所有权,由于其属于所有权的一种特殊形态,《条例》没有在登记的权利类型中单独列举建筑物区分所有权。

三、森林、林木所有权 

森林、林木所有权不能单独登记。森林、林木不能离开土地而单独存在,否则不再是不动产,而成为了动产,因此森林、林木的所有权不能单独发证,只能与土地一并发证,不能出现单独的森林、林木的所有权证书。森林、林木的使用权不应当作为物权进行登记发证。森林、林木的使用权是否属于物权,目前还难以确定。因此《条例》中没有规定森林、林木使用权的登记发证。

四、耕地、林地、草地等土地承包经营权 

土地承包经营权登记的效力与建设用地使用权的效力不同,实行的是登记对抗主义。2013年中央1号文件明确提出了“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”,因此《条例》规定了承包经营权登记发证的过渡期,五年之后,承包经营权的登记将纳入整个不动产统一登记之中。

关于承包权与经营权的分离。有观点认为《条例》应当根据中央文件精神将“农户承包权”和“土地经营权”也予以列举,但是考虑到承包权和经营权的内涵还不够十分明确,权利性质也存在不同认识,因此,《条例》规定的还是严格依据《物权法》规定了土地承包经营权,待改革探索成熟,相关的法律修改之后,权利类型和名称可以再作相应的修改。

五、建设用地使用权 

有观点提出应当对空间权作出规定。考虑到空间权属于在一定空间内设立的建设用地使用权,也是建设用地使用权的一种类型,因此,不予单独规定。但是地上、地下建设用地使用权具体应当如何设立,如何登记,目前还需要进一步研究,以后出台更细化的规定。

六、宅基地使用权 

宅基地使用权是通过审批取得还是登记取得,以及宅基地使用权实行的登记对抗还是登记生效等问题,《物权法》没有作出明确的规定。但在实践中,宅基地使用权一般都需要进行登记。此外,宅基地使用权登记发证过程中比较突出的问题是一户多宅与超面积这两个问题。关于这两个问题,有一系列的文件作出了规定,如1995311日国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》、2008年《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》、2011112日《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011178号)、《国土资源部关于规范土地登记的意见》 (国土资发〔2012134号)等。

七、海域使用权 

有观点认为应当增加无居民海岛使用权。考虑到无居民的海岛本质上也属于土地,因此无居民海岛使用权也属于土地使用权,因此《条例》并没有列举该项权利。

关于海域使用证如何换发土地使用证的问题,填海工程完成后,海域的自然属性已经消灭,海域使用权应当随之一并消灭,而填海后,土地自然属性已经形成,随之产生的是建设用地使用权。因此,在填海项目完成后,应当先行办理海域使用权注销登记,再办理建设用地使用权初始登记。

八、地役权 

《物权法》颁布之前,虽然在实践中存在着地役权,但是在我国正式颁布的法律法规中没有出现过“地役权”这个名词,地役权被当作一种他项权利对待。关于地役权的登记主要需要注意的是:地役权登记实行登记对抗主义,而不是登记生效主义。地役权的期限由当事人约定,但不得超过土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的期限等。

九、抵押权 

目前实践中不动产抵押越来越频繁,但是相关的规定很少。有观点认为应当对发行债券涉及的抵押权登记以及资产证券化中批量抵押权转移登记等作出规定,考虑到《条例》难以对各类不动产抵押权一一作出规定,因此对于如何具体办理不动产抵押登记等需要国土资源部在实施细则中或者出台专门的办法中加以规定。

十、法律规定需要登记的其他不动产权利 

本条为兜底性条款,主要是为其他不动产权利的登记预留空间,特别是与未来建立自然资源统一登记进行衔接。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求:“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”为此,《条例》留有接口。此外,在《条例》的起草过程中,也有一些不动产权利暂时难以准确概括或者是否登记存在争议等问题,这些问题解决后,可以通过以此项规定为依据,开展相应的不动产登记。

(一)国家土地所有权的登记 

有观点提出,对国家土地所有权进行登记有利于国有自然资源资产的保护。但是考虑到目前实践中国家土地所有权没有登记的必要,再加上国家土地所有权登记难以操作,如大片的沙漠、荒滩等没有具体使用权人的国家所有土地究竟应当由谁来申请登记、登记给谁等问题难以解决,且《物权法》第九条第二款明确规定“依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记”,所以《条例》中没有规定国家土地所有权的登记。

(二)国有农用地使用权的登记 

按照《物权法》的规定,国有农场土地实行承包经营的,可以参照设立土地承包经营权。但很多国有农场并没有实行承包经营,国有农场与农场职工之间是劳动关系,不是承包关系,关于国有农场对其使用的农用地享有的权利目前法律还没有明确规定。因此农用地使用权并不是严格意义上的法定物权。但是我国的国有农场面积较大,

为保证国家粮食安全和促进经济社会发展发挥了巨大作用。国有农场土地被侵占的现象时有发生,对国有农场土地进行登记十分必要,因此有观点认为应当将国有农用地使用权写进《条例》。但是考虑到《物权法》明确规定了物权法定原则,目前的法律中确实没有出现国有农用地使用权这样一个名词,因此,《条例》没有作出明确列举。但是在实践操作中,这些土地依然需要予以登记发证。另外,本条没有涉及的国有林场的土地使用权也可以按照国有农用地使用权进行登记发证。

(三)水域滩涂养殖权的登记 

《物权法》第一百二十三条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”因此有观点认为《条例》应当对水域滩涂养殖权进行列举规定,但也有观点认为规定水域滩涂养殖权会造成一物两权,因为水域也包括海域,海上养殖将会出现水域滩涂养殖权和海域使用权的交叉。考虑到以上这些因素,《条例》对水域滩涂养殖权没有作出明确列举规定。对于该项权利,经进一步研究明确相关权利内涵后,可以通过具体的实施细则予以规范。

(四)取水权的登记 

由于取水权是《物权法》规定的一项用益物权,同时三中全会决定中也提出了对“水流”等自然资源进行确权登记,因此,《条例》起草过程中,有观点认为应当将取水权也明确在登记的权利类型中予以列举。但是考虑到此次登记职能整合的要求中并未包括取水权的登记,且目前取水权的流转等相关制度都还在探索中,登记制度尚不成熟,所以《条例》对此没有进行列举。

(五)矿业权的登记 

有观点认为应当将矿业权也纳入不动产统一登记。但是,综合考虑到关于不动产登记相关职能整合的文件,域外不动产登记一般不包括矿业权登记等因素,《条例》暂时没有明确将探矿权、采矿权明确列入不动产登记权利的种类中。

 

第六条 【不动产登记机构】 国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。

县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构,负责不动产登记工作,并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。

释义 

本条主要规定的是不动产登记机构的设置。一 、登记机构是政府部门,不再是人民政府登记机构必须明确,因为这涉及谁登记谁负责的问题,也就是当登记发生错误被诉讼时谁是被告的问题。以前土地登记错了,市县人民政府是被告,但是房屋登记错了,则是由住建部门作为被告。这就是由于登记主体不同所造成的。目前社会公众一般只是关心由哪个部门负责登记的问题,没有意识到政府登记和部门登记之间的区别。目前我国的不动产登记主体主要包括三种形式:一是法律规定由人民政府登记;二是法律规定直接由部门登记;三是同一法律中既规定了政府登记,又规定了部门登记。

从我国改革的具体情况来看,《条例》规定由作为政府部门的不动产登记机构全面承担不动产统一登记的职责较为适宜,理由如下。

一是部门登记符合中央关于不动产登记职能整合的相关要求。《国务院机构改革和职能转变方案》中明确提出“整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责……分别由一个部门承担。”《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》也肯定了“由国土资源部指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作”。从中央的要求来看,一直强调政府部门在不动产登记中的作用。

二是部门登记符合减少审批环节,提高行政效能的改革精神。党的十八大提出,要简政放权、深化行政审批制度改革,行政体制改革要提高政府行政效率和效能。从地方建设用地使用权登记的审查实践来看,首先由经办人提出审查意见,同时还需要审查科室负责人的初审意见,然后是分管领导的审核意见,之后报政府批准同意,最后办理登记。实际审查工作均由国土部门实际承担,政府只是加盖印章,并不从事具体的审查业务。有的甚至专门将刻有“土地登记专用章”的印章交由国土局保管,由国土局负责代政府盖章,政府审查完全流于形式。因此,本着减少不必要的审批环节、提高行政效能的原则,由部门登记更加适当。

三是部门登记符合责权统一的行政原则。实践中,不动产统一登记的实际审查职责都由部门完成,但是却以政府的名义对外作出具体行政行为。发生矛盾纠纷时,被诉的主体是政府,使得登记具体审查主体和责任的承担主体之间发生了分离,不利于登记机关依法履行职责。因此,由部门进行登记,更加符合权责一致原则的要求,有利于对登记行为形成监督,提高登记工作的质量。

四是部门登记符合地方改革的实践。从房地产统一登记的地方实践来看,登记机关普遍为政府部门。例如,  重庆市土地房屋权属登记条例》第六条、《 上海市房地产登记条例 》第五条、《 深圳市房地产登记若干规定(试行) 》第三条、《 珠海市房地产登记条例 》第三条等都将房地产登记机构规定为政府部门。

五是部门登记符合域外相关做法。从域外不动产登记的设立机关来看,均由法院或者政府的组成部门进行登记。以中国台湾地区  土地登记规则  为例,土地登记的职责也是由土地所在地之直辖市、县(市)的地政机关办理。地政机关是不动产登记机关,并不是市县政府进行登记。

 、不同层面不动产登记机构的设置 

(一)国家层面不动产登记机构的设置。本条第一款确认了国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作,这是《 条例 》对国务院机构改革成果的确认,是对《 关于整合不动产登记职责的通知 》的具体贯彻,这有利于提高政府行政效能,有利于减少部门职责交叉和分散。从管理实践来看,由国土资源管理部门负责全国不动产统一登记工作也具有一定合理性。关于这一点,由于《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》已经作出了明确的规定,条例起草过程中不存在争议。

(二)地方层面不动产登记机构的设置。地方的不动产登记工作,究竟由国土资源主管部门负责还是由其他部门负责,一直是立法过程中的争议焦点。因为《 中央编办关于整合不动产登记职责的通知 》(以下简称《通知》)的发文对象只是国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局,规范调整的也只是这5个部门的职责,至于地方机构如何设置,《 通知 》没有作出规定。因而有部门提出应当尊重地方事权,尊重地方工作实际,由地方自己决定如何设置不动产登记机构,因此《 条例 》没有明确规定地方的不动产登记机构设置在哪个部门,只是概括地规定县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构,负责不动产登记工作,并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。

不管地方的不动产登记机构设置在哪个部门,都应当坚持以下两点:

一是机构必须统一,必须由一个部门负责。实践中,有的观点认为地方只要设立统一的窗口即可,不需要机构统一,只需要统一受理当事人申请、统一对外发证,至于登记工作还是由各个部门各自办理。这种观点坚持的是继续分散登记做法,不是统一登记,极容易出现各个部门相互推诿的现象,分散登记的弊端无法避免,无法实现《 国务院机构改革和职能转变方案 》所提出的“ 减少部门职责交叉和分散 ”的目标,与中央所提出的“ 对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记 ”是背道而驰的,应当坚决反对。

二是应当接受上级人民政府对不动产登记主管部门的指导、监督,最后到国家层面,应当是接受国土资源部统一的指导监督,不得接受其他不动产行政主管部门的指导监督。因为按照《 通知 》精神,其他部门最多只是协同指导相应的不动产登记工作,否则就容易政出多门,又回到原来分散登记的老路。

 

第七条 【登记管辖】 不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。

跨县级行政区域的不动产登记,由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的,由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理;协商不成的,由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。

国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地,国务院批准项目用海、用岛,中央国家机关使用的国有土地等不动产登记,由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。

释义 

本条主要规定的是不动产登记的管辖。

一、属地登记原则 

所谓属地登记原则就是不动产登记应当由不动产所在地的登记机构办理,即《物权法》第十条所规定的“ 不动产登记,由不动产所在地的登记机构办理 ”。属地登记是不动产登记的基本原则,是由不动产的不能移动的本质属性所决定的。不论是土地,还是房屋以及其他不动产都应该实行属地登记原则。因此本条第一款明确规定“ 不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理 ”。

与属地登记相对应的是分级登记,即按照不动产权利人的级别、身份的不同而由不同级别的登记机构进行登记。实践中完全实行分级登记的只有海域使用权。海域使用权按照批准项目用海的人民政府级别的不同,由国家海洋主管部门和地方人民政府进行登记造册。除此以外,其他不动产登记基本实行属地登记原则,即原则上由不动产所在地的县级人民政府或人民政府主管部门进行登记。例如,《 土地登记办法 》第三条第一款明确规定:“土地登记实行属地登记原则。”《 房屋登记办法 》第四条第一款规定:“房屋登记,由房屋所在地的房屋登记机构办理。”但也存在特殊情况下的分级登记,主要是因为法律法规作出了例外规定,主要指中央国家机关用地和国务院确定的重点林区。例如,《 土地管理法实施条例 》第五条规定:“中央国家机关使用的国有土地的登记发证,由国务院土地行政主管部门负责,具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。”《 森林法实施条例 》第四条第一项规定:“使用国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地的单位,应当向国务院林业主管部门提出登记申请,由国务院林业主管部门登记造册,核发证书,确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。”

之所以《 条例 》不实行分级登记,主要原因是分级登记存在以下弊端:一是从登记本身来说,分级登记严重破坏了不动产登记的完整性,容易导致重登和漏登。同一登记区域内存在两个或以上的登记机构,登记的相关资料由不同的登记机构保管,即使各个登记机构都恪尽职守,也难以避免重登或者漏登情况的发生。二是从行政机关的角度来说,牺牲了行政效率,浪费了国家行政资源。同一登记区域内设置不同级别的登记机构负责登记事项,人为地增加了成本,增加了财政支出。不同级别的登记机构之间容易发生业务交叉和冲突,产生不必要的矛盾。三是从行政相对人(登记申请人和登记资料查询人等)的角度来说,增加了其不便,也增加了其经济负担。由于资料由不同级别的登记机构分别管理,无法以土地权利人为单位进行归户,也不便于登记资料的查询,不利于维护交易安全。

 条例 》规定不动产属地登记原则,主要有以下原因:一是属地登记是由不动产的本质属性,即不动产位置的固定性或不动产位置的不可移动性所决定的;二是属地登记原则是国际通行做法;三是为了促进统一登记,必须属地登记。如前所述,属地登记是不动产的本质属性的要求,是国际通行做法。要实行不动产的统一登记,必须首先实现不动产的属地登记。

二、跨县级行政区域的不动产登记 

《条例》规定不动产登记按照县域为单位实行属地管辖原则,但是现实中可能存在有些不动产单元是跨行政区划的,不仅有跨县级行政区还可能是跨地级甚至省级行政区的,这时候就会产生由哪个地方的登记机构进行管辖的问题,也就是我们说的管辖权冲突。

为了避免多重管辖和遗漏管辖,《 条例 》规定由所跨县级行政区的主管部门先行协商管辖,协商不成的由他们共同的上级登记主管部门指定管辖。但是无论是协商管辖还是共同上级的指定管辖都要注意《条例》所规定的便民原则。此处的指定管辖由共同的上级主管部门指定管辖,体现了上级主管部门的指导和监督职权。

同时,还需要注意的是,本条说的是县级行政区管辖争议的共同上级,因此,指定管辖的部门不一定是县级部门的上一级。比如,跨地市级行政区的不动产虽然也是跨县级行政区的,指定管辖应由两个地级市的上一级指定,一般是省级登记主管部门;如果恰好这两个地级市又是跨省的,那么就应由国务院国土资源部来指定管辖。

三、属地登记原则的例外 

不动产登记应当遵循属地登记原则,但也会存在一些例外情况。按照中编办  关于整合不动产登记职责的通知 》的要求,“ 国土资源部会同林业局负责国务院确定的重点国有林区森林、林木、林地的登记发证;会同海洋局负责国务院批准项目用海、用岛的海域使用权和无居民海岛使用权的登记发证等  

同时, 《土地管理法 》第十一条第二款规定:“单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权;其中,中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。”

为此,本条第三款规定:“ 国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地,国务院批准项目用海、用岛,中央国家机关使用的国有土地等不动产登记,由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。”

四、直辖市、设区的市可以确定本级不动产登记机构,统一办理所属各区的不动产登记 

按照《土地管理法实施条例》第四条第三款的规定,“设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记”,但是对国有土地没有作明确规定。

市辖区是否有权进行登记发证,一直存在争议,实践中也存在不同的做法。以土地登记为例,有的城市将所辖区范围内的所有土地全部规定由市进行登记发证,区不登记发证;有的城市是将所辖近城区范围内土地规定由市进行登记发证,而将远郊区的土地规定由区登记发证;有的城市是市不登记发证,全由区进行登记发证。

本次《 条例 》考虑到实践中的情况,明确规定“ 直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记 ”。如此规定并不违反属地登记原则。属地登记原则的最基本特征是一个登记区域只能有一个登记机构,不能有多个登记机构,并不是绝对的只能以县级行政区为单位进行登记发证。

 

第二章 不动产登记簿

第八条 【不动产登记簿】 不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。

不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。

不动产登记簿应当记载以下事项:

()不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况;

()不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况;

()涉及不动产权利限制、提示的事项;

()其他相关事项。

释义: 

不动产登记簿,是指由不动产登记机构依法制作的,对某一特定地域辖区内的不动产及其上的权利状况加以记载的具有法律效力的官方记录。不动产登记簿既要反映不动产的自然状况,还要反映其上建立的各类法律关系,在不动产统一登记制度中处于核心地位。目前,国土资源部已经下发了《国土资源部关于启用不动产登记簿证样式(试行)的通知》(国土资发〔201525号)(以下简称《通知》),对统一的登记簿册的样式予以了更为细化的规定。 

一、关于不动产登记单元 

本条第一款规定了不动产登记单元及其编码制度。不动产单元,是指使不动产特定化,以便以之为基础设立登记簿簿页,并将不动产相关信息在登记簿上予以记载的基本单位。不动产单元是《条例》首次提出的概念。建立不动产单元制度是物权客体特定性的要求。不动产之间在空间上相互连接,必须通过测量等手段从空间上将其相互区分,使之成为独立的物。建立不动产单元,统一编码制度,既有利于区别不同的不动产,也有利于政府对不动产进行管理。

(一)不动产单元的特征。作为不动产登记的基本单位,不动产单元一般具备以下三个特征:

一是具有明确的界址或界限。该特征是为了将特定的登记单元与其他登记单元区分开来,土地和海洋在平面空间上必须是权属界限封闭的,而房屋则必须具有明确的四至界限,可以是墙体,也可以是其他的固定界限。

二是地理空间上的确定性与唯一性。土地是通过地籍测量的方式,形成地籍图或地籍册,并赋予每一个地块唯一的、确定的编码。登记簿通过援引该号码以确定土地的地理位置,据此形成地籍图与土地登记簿的关联性。房屋的坐落则通过房地产基础测绘形成的房地产分幅平面图与房地产项目测绘形成的房地产分丘平面图、房地产分层分户平面图等加以确定,并赋予唯一的、确定的编码,形成房地产测绘资料与房屋登记簿之间的关联性。

三是具有独立的使用价值,即作为登记单元的不动产能够单独被使用。例如,根据《山东省土地登记条例》,对于土地使用权类型、用途、期限不同的土地,一般应当分别划宗。

(二)《条例》颁布前,各类不动产的登记单元。在不动产统一登记实施之前,土地、房屋、海域等不动产都规定了各自的登记单元,分别如下。

一是土地以宗地为登记单元。《土地登记办法》第五条规定:“土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。”国土资源管理部门以宗地为单位填写土地登记簿。国土资源部此前一直积极推动宗地统一编码工作,颁布有专门的《宗地代码编制规则(试行)》,并对全国宗地统一代码编制工作进行了部署。房屋登记方面,《房地产登记技术规程》也对房屋登记基本单元的编码规则等予以了明确规定。

二是房屋以基本单元为登记单元。《房屋登记办法》第十条规定:“房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号(幢号、室号等)的房屋或者特定空间。国有土地范围内成套住房,以套为基本单元进行登记;非成套住房,以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。集体土地范围内村民住房,以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记;在共有宅基地上建造的村民住房,以套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。非住房以房屋的幢、层、套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。”

三是海域以宗海为登记单元。《海域使用权登记办法》第四条规定:“海域使用权登记以宗海为基本单位。权属界址线所封闭的用海单元称宗海。但填(围)海造地的,应独立分宗登记。单位和个人取得两宗以上海域的,应当按宗分别申请登记。两个以上海域使用人使用同一宗海域的,应当共同申请登记。”

(三)我国不动产单元的设置。本条第一款对不动产单元进行了原则性概括,明确了以登记单元为基础构建不动产登记簿。登记单元必须综合考虑各类不动产的空间物理特征及其组合情况。不动产单元则是由这些不动产权属界限封闭范围所形成的独立空间。根据《通知》规定,不动产登记簿依据不动产登记单元进行填写,具体分为宗地宗海基本信息、不动产权利信息和抵押权登记、地役权登记、预告登记、异议登记、查封登记等部分。

二、关于不动产登记簿 

本条第二款规定:“不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。”因此,我国不动产登记簿的具体样式应当由国土资源部统一进行规定。

(一)《条例》颁布前登记簿的样式。在不动产分散登记的背景下,各类不动产都结合自身的权利特点,分别设置了登记簿,形式不一,各具特色。土地权利、土地承包经营权、海域使用权、水域滩涂养殖权、海岛使用权等不动产登记的基本单位都不同,都已经建立了各自统一的登记簿样式。房屋登记已经出台了专门的登记簿管理办法,草原登记尚缺乏详细的办法和规范,林权登记也还尚未出台统一的登记簿册样式。

一是土地登记簿以宗地为单位按照物的编成进行设计,土地登记卡及其续表对土地权利变动等事项进行全面记载。根据国土资源部《关于印发〈土地登记表格〉(试行)的通知》(国土资发〔2008153号)的规定,土地登记簿由土地登记卡、土地登记卡续表和共用宗土地登记卡目录三个部分组成。登记簿以街道 (乡、镇)为单位,按街坊 (村)及宗地号顺序排列组装。土地登记卡上全面记载了地块的宗地编号、面积、用途、权属性质等基本信息。土地登记卡续表中记载了土地初始、变更、注销和其他登记事项及其发生的时间。但是,土地登记的对象不包含所有土地权利,土地承包经营权被明确排除在外。此外,对于林地所有权和林地使用权的登记发证,管理上还存在一定争议。

二是房屋登记以房屋基本单元为单位,采取物的编成进行设计,以登记权利类型为基础,分别设置登记簿页。虽然住建部门尚未制定统一的房屋登记簿样式,但是《房屋登记簿管理试行办法》对房屋登记簿的基本记载事项进行了规定,地方可结合本地实际适当增加。房屋登记簿以“房屋基本单元”为基础,记载了房屋产权变动的基本情况。登记簿分为房屋基本状况、房屋权利状况以及其他状况三个部分。房屋基本情况包含了房屋编号、坐落、楼层、面积、土地权属性质以及房地产平面图等房屋自然信息。房屋权利状况部分包含了房屋的所有权、抵押权、地役权等权利变更情况。其他状况则包含了预告登记、异议登记、查封登记等不直接发生物权变动的登记类型。

三是土地承包经营权登记簿采取以户为单位,多个承包地块一并登记。根据《农业部办公厅关于印发〈农村土地承包经营权登记试点工作规程(试行)〉的通知》中关于土地承包经营权登记簿的规定,土地承包经营权登记簿包含承包主体情况、承包地块情况以及承包经营权证变更情况三个主要部分。承包主体情况包含发包方和承包方的名称和身份情况;承包地块情况中,包含承包户名下的多个承包地块,并分别标注了四至方位;承包经营权变更情况栏中包含证书的补发、换发和权属变更情况等。

四是海域使用权登记簿以宗海为单位进行登记。根据《海域使用权登记办法》的规定,宗海是指权属界线所封闭的用海单元,海域使用权登记簿由海域使用权登记表组成,按照海域使用权登记编号顺序进行设置。登记簿具体包括海域使用权人信息、宗海坐标、图件及相关信息、变更登记栏等。

五是无居民海岛使用权登记簿以单个海岛或者封闭区域为单位进行登记,包括海岛和岛上建

筑物的登记。根据《无居民海岛使用权登记办法》的规定,无居民海岛使用权登记是对海岛的权属、面积、用途、位置、使用期限、建筑物和设施等情况所作的登记。从登记簿的设计来看,包括海岛使用权人情况、用岛范围面积、岛上建筑物和设施情况以及变更登记情况。

六是林权登记簿包含林地和林木两类不动产的登记。从登记簿的设计来看,基本包含林地、林木坐落、面积、株树等客观描述情况和权利人情况。登记簿还设有变更登记栏,用于记载林权的变更情况。

七是水域滩涂养殖权登记簿延展期限单独设页。2010年,农业部第1408号公告颁布了《水域滩涂养殖证等登记簿》文本格式,登记簿可以分为养殖权人信息栏、水域滩涂信息栏、延展期限栏、变更登记栏。由于《物权法》 、《渔业法》等法律中未规定养殖权的最低期限,实践中养殖权的期限相对较短,甚至一年一发,因此养殖权登记簿中专门设置了延展期限栏。

(二)目前不动产登记簿的设计。根据《通知》的规定,不动产登记簿以宗地、宗海为单位编成,同一宗地、宗海范围内的所有不动产编入统一不动产登记簿。登记簿具体分为宗地、宗海基本信息和不动产权利及其他事项登记信息,后者又包括土地所有权登记信息、建设用地使用权登记信息、宅基地使用权登记信息、房地产权登记信息、建筑物区分所有权业主共有部分登记信息、海域(含无居民海岛)使用权登记信息、构(建)筑物所有权登记信息、土地承包经营权、农用地使用权的其他使用权登记信息(非林地)、林权登记信息、其他相关权利登记信息、地役权登记信息、抵押权登记信息、预告登记信息、异议登记信息、查封登记信息等。根据《通知》规定,各地可以结合地方实际,针对不同的权利登记事项,对登记簿做相应调整,但不得随意减少登记簿的内容。

三、不动产登记簿记载事项 

本条第三款规定了不动产登记簿的主要记载事项,主要分为不动产的自然状况、权属状况以及其他限制、提示事项等三种类型。

一是不动产的自然状况。不动产的自然状况主要是指坐落、界址、空间界限、面积、用途等信息。以土地登记簿记载为例,其坐落便是指宗地所在地的名称,界址主要是通过地籍编号和图号体现,面积则是指宗地的大小,用途主要是指土地的使用类型,具体包括水田、果园、天然牧草地、住宿餐饮用地等,按照《土地利用现状分类》的规定予以记载。对于房屋而言, 还包括房屋的楼层等信息。

二是不动产的权属状况。不动产的权属状况,主要是指不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等信息。以土地登记簿记载为例,权利人是指土地使用权人或所有权人;类型是指集体土地所有权、国有建设用地使用权等类型;内容是指房屋容积率等限制内容;来源是指继承、转让、赠予等权利取得土地权利的方式;期限是指土地使用权的期限;权利变化情况,是指不动产权利的转移、延续、注销等情况。

三是不动产限制提示事项。这主要是针对异议登记、预告登记、查封登记等登记类型而规定的。在异议登记的情况下,登记簿记载的是他人对登记簿记载提出异议这一客观事实;在预告登记的情况下,登记簿记载的是他人享有将来发生物权变动请求权这一事实;在查封登记的情况下,登记簿记载的是司法机关查封的事实。上述情况下,都未发生权属的实际变动,记载只是一种风险的提示和权利的限制。

 

第九条 【不动产登记簿的介质】 不动产登记簿应当采用电子介质,暂不具备条件的,可以采用纸质介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿唯一、合法的介质形式。

不动产登记簿采用电子介质的,应当定期进行异地备份,并具有唯一、确定的纸质转化形式。

释义: 

本条是关于不动产登记簿形式及其安全的规定。

一、关于登记簿的形式 

传统的登记簿一般采取纸质的形式。由于经济社会的发展,电子计算机及网络的广泛应用,信息化已经成为各行各业的发展趋势。不动产登记也应适应这种趋势,实现登记结果的电子化。在《条例》颁布以前,《土地登记办法》和《房屋登记办法》均对登记簿的形式作出了规定,例如《土地登记办法》第十五条第三款规定:“土地登记簿采用电子介质的,应当每天进行异地备份。”《房屋登记办法》第二十四条规定:“房屋登记簿可以采用纸介质,也可以采用电子介质。采用电子介质的,应当有唯一、确定的纸介质转化形式,并应当定期异地备份。”

据此,在实践中,我国许多地方也实行了电子登记系统,一些经济发达地区如上海、南京、广州等地基本上实现了土地登记的电子化。其他国家和地区早就开始了登记信息化、电子化的步伐,如我国台湾地区《土地登记规则》第六条就规定了“土地登记得以电子处理,其处理之系统规范由中央地政机关定之。土地登记以电子处理者,其处理方式及登记书表簿册图状格式,得因应需要于系统规范中另定之”等。

二、关于登记簿的安全 

虽然电子登记簿使用较为便利,易于保存和传输,极大地提高了登记效率,但是受网络上诸多不安全因素影响的可能性比较大,为了避免因系统故障、自然灾害等导致登记资料的遗失破坏,《条例》规定应当定期进行异地备份。这种异地备份的做法,在国外也被采纳。例如,澳大利亚昆士兰州的登记簿早已电子化,共有三处备份,一处在登记机构办公地,另一处在本市的另一栋楼,还有一处位于郊外偏僻之处,数据每天进行更新。电子登记簿应当有唯一、确定的纸介质转化形式,简单来说,就是其中的信息能够以唯一确定的格式以纸质的形式打印出来,以便管理保存或者查询需要。

 

第十条 【不动产登记要求】 不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿,除依法予以更正外不得修改登记事项。

释义 

本条是关于登记簿记载要求的规定。

不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。“各类登记事项”指的就是本《条例》第八条第三款所规定的不动产自然状况、权属状况及其他事项。所谓“准确”,是指记载于不动产登记簿中的各类登记事项应与真实状况保持一致,唯有如此,才能保证不动产登记簿所记载的权利与事实上的权利是一致的。所谓“完整”,是指应当记载的各类登记事项均毫无遗漏地记载于不动产登记簿之上,包括各种自然状况、权属状况和其他事项。不过,并不是说每一项不动产登记都应当记载自然状况中的“坐落、界址”等所有要素、权属状况中的“主体、权利变化”等所有要素,涉及不动产权利限制提示的事项和其他事项,而是根据不同类型的不动产权利所需要记载的事项,将所有真实存在的能够反映不动产权利的各项具体要素记载于不动产登记簿上。所谓“清晰”,是指能够在不动产登记簿上清楚明晰地看到所记载的各类登记事项。这要求不动产登记簿的设置需合理,在不同的簿页和栏目记载不同类的事项,记载内容也应按照一定的逻辑顺序进行安排,打印或手写的字体大小适中、字迹清楚易识,以保证查看不动产登记簿时能对所登记的情况一目了然。

任何人不得损毁不动产登记簿,除依法予以更正外不得修改登记事项。“任何人”,就是包括权利人、利害关系人、登记机构工作人员和其他人等所有人,都不能损毁破坏不动产登记簿,不得修改登记事项。可以修改登记事项的唯一例外是依法进行更正登记。

 

第十一条 【不动产登记人员】 不动产登记工作人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。

不动产登记机构应当加强对不动产登记工作人员的管理和专业技术培训。

释义 

本条是关于不动产登记人员的规定。

不动产登记人员是指直接从事不动产权属审核和登记审查的工作人员。由于不动产登记是非常专业的活动且涉及的是不动产权利,价值巨大,为了确保登记结果的真实性与准确性,有效地维护不动产交易的安全与效率,各国都对不动产登记机构工作人员有很高的要求。因此,《条例》对登记人员提出了要求,一方面要求从事登记的人员应当具备相应的专业知识和业务能力,保障登记人员具备开展不动产登记的基本业务素质;另一方面也强调登记机构对登记人员的后续培训教育,保证登记人员能够适应不断发展的不动产产权登记管理的需求。对于登记人员的资格管理、考核培训等具体内容,还需要通过出台专门的配套规章予以规定。《条例》要求不动产登记人员应当具备相应的专业知识和业务能力。

一、加强不动产登记人员管理的意义 

加强不动产登记人员管理是完善登记制度的关键环节。不动产登记作为保障不动产权利的一项重要制度,其目的、意义及功能是通过不动产登记机构工作人员的具体行为来实现的。加强不动产登记人员的管理,可以确保登记机构的工作人员具有足够的知识水平、具备符合岗位要求的专业能力和认真负责的专业精神。这样才能保证登记结果的真实性、准确性,从而维护登记的效力,最终实现不动产交易的安全与效率,为社会主义市场经济的健康发展保驾护航。

加强不动产登记人员管理是提升登记人员素质的有效途径。不动产登记是一项专业性、技术性、法律性都比较强的工作,从事不动产登记的人员必须同时具备法律、经济、不动产、信息技术等多方面的专业知识,特别是不动产登记的审核、登簿等工作,对登记人员的业务素质、责任意识要求更高。加强不动产登记人员管理,对登记业务人员提出岗位要求,完善登记人员考核制度,加强针对性的职业培训,有利于增强登记人员的学习主动性和实效性,能够有效提升不动产登记人员素质和业务水平。

加强不动产登记人员管理是保证登记质量、减少登记差错的必然要求。不动产登记涉及权利人的重大利益,往往差之毫厘、谬以千里。通过加强不动产登记人员管理,明确界定不动产登记人员的职权和责任范围,建立科学合理的业务技能提升体系,有利于发挥登记人员的主观能动性,减少主观任意性,提高登记人员的责任心,促使其依法依规履职,减少登记错误,保证登记质量,确保不动产登记工作的高质、高效运行,从而增强登记公信力,有效维护不动产权利人合法财产权益。

二、《条例》出台前,我国不动产登记人员管理的情况 

《条例》颁布以前,各类不动产登记中,土地、房屋、海域登记规定了登记人员持证上岗制度。实践中,海域使用权登记人员持证上岗尚未正式实施,土地登记人员持证上岗制度和房屋登记官制度实施顺利,制度比较成熟。

土地登记采取土地登记人员持证上岗制度土地登记领域开展登记人员考试上岗制度较早。19961030日,原国家土地管理局印发了《关于实施土地登记持证上岗制度的通知》[[1996]国土()字第190号],出台了《土地登记持证上岗管理暂行办法》,要求土地登记人员必须具备土地管理的法律法规、土地登记的理论与方法、土地管理基础知识等方面的知识,同时规定《土地登记上岗资格证》是土地登记人员上岗资格的凭证,凡参加土地登记上岗资格考试合格,并取得《土地登记上岗资格证》的人员方可从事土地登记工作。2003年,国土资源部印发了《关于进一步做好土地登记人员持证上岗工作的通知》(国土资发〔200344号),进一步完善了土地登记人员持证上岗制度。《土地登记办法》作为部门规章,再次明确规定了土地登记人员持证上岗制度。《土地登记办法》第四条规定:“国家实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员,应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。”据统计,截至2014年,全国已有95110人取得《土地登记上岗资格证》,一支基本能够满足当前工作需要的土地登记队伍逐步建立起来。

房屋登记采取房屋登记官制度《房屋登记办法》对房屋登记人员也作出了相应的要求,第六条规定:“房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识。从事房屋登记审核工作的人员,应当取得国务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书,持证上岗。”2009年,住房和城乡建设部进一步下发了《关于做好房屋登记审核人员培训考核工作(试行)的通知》(建房〔200961号),明确规定“在房屋登记机构从事初审、复审、终审等具有房屋登记审核性质工作的人员,应按照《房屋登记办法》和本《通知》的要求,通过房屋登记人员培训考核或确认,取得《房屋登记官考核合格证书》后,成为房屋登记官,方可从事房屋登记审核工作”“从2012年起,未取得《房屋登记官考核合格证书》的人员,应调离房屋登记审核岗位”,这些规定,在房屋登记领域开了“登记官”制度的先河,建立并实施了房屋登记官制度。据统计,截至2014年,全国已有29487人取得房屋登记官资格。

 

第十二条 【不动产登记簿的保管】 不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿的保管,并建立健全相应的安全责任制度。

采用纸质介质不动产登记簿的,应当配备必要的防盗、防火、防渍、防有害生物等安全保护设施。

采用电子介质不动产登记簿的,应当配备专门的存储设施,并采取信息网络安全防护措施。

释义

本条是关于登记簿保管要求的规定。

《物权法》第十六条第二款明确规定:“不动产登记簿由登记机构管理。”本条第一款进一步规定:“不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿的保管。”这样就将保管责任具体落实到个人。专人负责保管的好处在于:分工明确,确保有人对不动产登记簿进行实实在在的保管,且非保管人不能随意接触不动产登记簿,不容易出现差错;责任清楚,不动产登记簿因保管不善出现问题,可以进行问责。不动产登记簿作为国家机关重要的法定文件和重要资料,必须采取严格、规范的保存办法。不动产登记机构除了指定专人负责不动产登记簿的保管之外,还应建立健全相应的安全责任制度。

不动产登记簿对于不动产物权变动公示具有不可代替的重要作用,若出现毁损、灭失,或者被人恶意篡改、盗取等情形,其后果将不堪设想,势必引发权利争议,产生社会纠纷。基于此,对于采用纸质介质不动产登记簿的保存,应当配备设计规范的专用库房和必要的安全保护措施,如不动产登记簿和地籍资料库应有行之有效的防盗、防火、防潮、防渍、防有害生物等安全设备。

对于采用电子介质不动产登记簿的保存,由于电子登记簿比纸质登记簿存在更多的安全和隐私保护等问题,需要对其配备专门的存储设施,并采取信息网络安全防护措施,具体来说应包括以下几个方面。第一,保证电子登记簿的安全。电子介质的登记簿因需要接入互联网,所以既容易被感染病毒,也容易遭受黑客攻击。因此,采取电子介质登记簿的登记机构必须对电子登记簿配备充分的电子安全防护措施,如安装杀毒软件、防火墙、将内网与外网分开等。同时,这些登记机构应当每天对登记簿的数据进行异地备份并且异地保存。对于异地备份保存的数据,同样应采取充足的信息网络安全防护措施。第二,严格管理电子登记簿。为了防止电子介质的不动产登记簿被篡改,必须建立严格的规范,以确保对电子介质登记簿的数据之录入、存储、输出、运输进行严格有效的管理。例如,电子登记簿应当设置相应的加密程序,只有依其权限获得相应密码授权的人才能进入电子登记簿的信息系统进行相应的操作。 第三,严格规范和控制电子签章。在纸质登记簿上可以直接由登记机构的相关人员进行签名并加盖印章,但是实行电子登记簿则需要采用电子签名,这方面的安全问题也需要严格规范和控制。

 

第十三条 【不动产登记簿的保存和移交】 不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的,不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。

行政区域变更或者不动产登记机构职能调整的,应当及时将不动产登记簿移交相应的不动产登记机构。

释义 

本条是关于登记簿永久保存、重建及移交的规定。

《物权法》并未对不动产登记簿的保存期限作出规定,《土地登记办法》对此也没有作出规定。住房和城乡建设部《房屋登记簿管理试行办法》明确规定:“登记簿应永久保存并妥善保管。”我国绝大部分地方立法也都规定了登记簿应当永久保存。如《上海市房地产登记条例》规定:“房地产登记机构应当按照当事人提交的申请登记文件或者行政机关、人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的文件,对房地产登记簿进行记载,并永久保存。”《天津市房屋权属登记条例》规定:“房屋权属登记机关应当将房屋权属登记簿和房屋权属登记的文件资料,统一管理,永久保存。”《山东省土地登记条例》规定:“土地登记机关应当设置土地登记簿,对土地登记事项全面、真实、准确记载,并永久保存。”《深圳经济特区房地产登记条例》规定:“房地产登记簿、地籍资料和房地产原始凭证应当永久保存。”我国台湾地区《土地登记规则》同样规定了永久保存制度:“登记簿及地籍图由登记机关永久保存之。除法律或中央地政机关另有规定或为避免遭受损害外,不得携出登记机关。”可见永久保存登记簿是通行做法,本条延续这种做法,明确不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。

由于登记簿对不动产交易具有重大影响,一旦灭失或者损坏,将给权利人以及利害关系人带来不可预测的损害。而在不动产登记簿的保存过程中,由于时间、环境、情势变化以及其他一些意外情况发生,登记簿确实可能出现损坏或灭失,也可能因过时而被新的格式取代,因而就需要对原有的登记簿采取一定的补救措施。所以,本条规定:“不动产登记簿损毁、灭失的,不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。”对于“重建”的含义,通说认为包括不动产登记簿的重造与补造。所谓不动产登记簿的重造,是指不动产登记簿损坏或原有格式更新时,登记机关将原有登记簿上所记载的内容用户中心到新的登记簿上的行为。而不动产登记簿的补造是指登记簿因某种原因导致其毁损或灭失时,登记机关依照不动产其他资料(主要是档案资料)进行补充登记的行为。

不动产登记簿由登记机构管理,这是《物权法》规定的原则。而且不动产登记遵循属地登记原则,不动产在哪个行政区域,自然由该行政区域的不动产登记机构负责登记,不动产登记簿也相应由其负责管理、保存。所以,当行政区域变更或者不动产登记机构职能调整的,应当及时将不动产登记簿移交相应的不动产登记机构。

 

第三章 登记程序

第十四条 【登记申请】 因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的,应当由当事人双方共同申请。

属于下列情形之一的,可以由当事人单方申请:

(一)尚未登记的不动产首次申请登记的;

(二)继承、接受遗赠取得不动产权利的;

(三)人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的;

(四)权利人姓名、名称或者自然状况发生变化,申请变更登记的;

(五)不动产灭失或者权利人放弃不动产权利,申请注销登记的;

(六)申请更正登记或者异议登记的;

(七)法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的其他情形。

释义 

本条是关于不动产登记申请的规定,并区分了共同申请和单方申请的情形。

一、不动产登记以依申请登记为原则,其他登记为例外。 

是否申请登记属于当事人的权利,登记机构不能强制。不动产登记以申请为原则,登记机构依职权登记和根据法院等的嘱托进行的登记属于例外。

依申请登记的例外情形,具体而言,主要包括以下几种:

一是查封登记的情形。查封登记是由登记机构按照法院的查封裁定书和协助执行通知书进行的登记,不需要申请。目前相关的规定主要有最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发[2004]5号)以及中央纪律检查委员会、最高人民法院、国土资源部、住房和城乡建设部等单位关于印发《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》的通知(法发[2010]15号)。

二是登记机构可以直接进行变更登记的情形。如已登记的不动产所在地的地名发生变化的,登记机构可以不需要经过当事人申请直接办理变更登记,因为这种变化不影响当事人的实体权利。

三是登记机构可依职权进行的注销登记情形。现实生活中存在不少原权利人怠于申请注销登记的情况,此时登记簿仍然记载为原权利人,与实际的权利状态不符,不仅容易造成登记簿管理上的混乱,还可能影响其他人的权利。特殊情况下登记机构可以基于职权直接办理注销登记;一般情况下,登记机构不得直接注销。

二、不动产登记以共同申请为原则,单方申请为例外。 

本条第一款明确了不动产登记以共同申请为原则。共同申请是不动产登记申请的一般方式,主要适用于因法律行为而产生物权变动的情形,如不动产买卖、交换、赠与、抵押等,这些行为都属于民事法律行为中的双方法律行为,需要双方意思表示一致才能成立。其中涉及第三人的,还应该征得第三人的意见。

本条第二款明确规定了可以由当事人单方申请的情形。当事人单方申请情形有限,因此,本款采用了列举的方式对单方申请的情形进行了规定。单独申请的情形基本上可以分为二种:一是不存在不动产权利的交易,也就不存在对方当事人,只能单独申请;二是权利来源于法律的规定,不需要征得原不动产权利人的同意,也不必要求原权利人和现权利人一同申请。

 

第十五条 【现场申请和登记申请撤回】 当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。

不动产登记机构将申请登记事项记载于不动产登记簿前,申请人可以撤回登记申请。

释义 

本条是关于现场申请登记和撤回登记申请的规定。

一、现场申请登记。 

本条第一款明确规定了申请登记的地点,即不动产登记机构办公场所。这便于登记机构准确了解当事人的真实意思表示,可以在一定程度上减少登记错误的发生。在某些特殊情况下,当事人无法亲自到场或者由于知识水平有限无法亲自完成手续复杂的登记申请,可以由当事人的代理人到场代其进行登记申请。

二、登记申请的撤回。 

本条第二款规定的是登记申请的撤回。撤回登记申请的时间应当在登记完成前,即登记机构将登记事项记载于登记簿前,形式应当是书面形式。虽然条例规定可以撤回登记申请,但是双方申请登记的,一方能否申请撤回?是否必须双方共同申请才能撤回登记申请?目前存在争议。

 

第十六条 【申请材料】 申请人应当提交下列材料,并对申请材料的真实性负责:

(一)登记申请书;

(二)申请人、代理人身份证明材料、授权委托书;

(三)相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书;

(四)不动产界址、空间界限、面积等材料;

(五)与他人利害关系的说明材料;

(六)法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。

不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。

释义 

本条是关于申请登记所提交材料的规定。

一、当事人申请登记需要自我提供相关材料。

根据《物权法》第十一条的规定,当事人申请登记不仅要提供权属来源证明材料,而且要提供不动产界址、面积等自然状况的证明材料。对于不动产界址、面积等自然状况的证明材料,当事人无法提供的,可以委托专业技术单位通过权籍调查取得。

二、当事人应当对所提交申请材料的真实性负责。 

《条例》规定申请人应对申请材料的真实性负责,主要是为了明确登记各方的责任,在一定程度上防止登记申请人故意提供虚假材料欺骗登记机构的行为。

三、当事人应当提交的主要申请材料。 

1.登记申请书。登记申请书是由登记机构设计的,登记申请人填写的记载登记事项的文书,是除查封登记等特殊登记之外的任何登记当事人都必须提交的资料。

2.申请人、代理人身份证明材料、授权委托书。这些都是能够证明登记申请人身份的材料,如自然人的身份证,法人的营业执照或者组织机构代码证等。委托代理人申请登记的,需要提供授权委托书以及能够证明委托事项、代理权限、委托期间等内容的材料,用以证明受托人的身份以及受托权限。

3.相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书。这些材料都是用来证明申请人所申请登记的不动产的权属状况。

4.不动产界址、空间界限、面积等材料。这些主要是用来证明不动产的自然状况。

5.与他人利害关系的说明材料。如果涉及其他当事人,需要相关的证明材料。

6.法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。本项是一项兜底性的条款,如相应的税费缴纳凭证等。

四、关于申请材料目录及示范文本的公示。 

不同的登记类型需要提交的材料不同,同一登记类型需要提交的材料大致相同。在有些特殊情况下,当事人需要提交的材料较多。本条第二款要求登记机构将登记所需材料目录和示范文本等在自己的办公场所和门户网站进行公示,主要是为了方便群众申请登记。

 

第十七条 【受理】 不动产登记机构收到不动产登记申请材料,应当分别按照下列情况办理:

(一)属于登记职责范围,申请材料齐全、符合法定形式,或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的,应当受理并书面告知申请人;

(二)申请材料存在可以当场更正的错误的,应当告知申请人当场更正,申请人当场更正后,应当受理并书面告知申请人;

(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容;

(四)申请登记的不动产不属于本机构登记范围的,应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。

不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的,视为受理。

释义

本条是关于不动产登记机构受理的规定。

申请人提交登记材料后,不动产登记机构对登记申请进行审查,确定是否受理申请人提出的不动产登记申请。在这一环节中,登记人员需要对申请材料进行形式上的审查,通过这一程序,登记机构可以提前将明显不合法的登记申请排除,大大减轻其后的审查环节的工作量。

本条第一款规定,不动产登记机构收到不动产登记申请材料后,分别按照下列情况办理。

(一)是否属于登记职责范围。一是申请登记权利类型是否属于《条例》第五条所列举的权利类型;二是管辖方面的审查。如果申请登记的不动产不位于本登记机构管辖辖区,那么登记机构就无权对登记材料进行审查。

(二)登记材料是否齐全。登记机构应当依据《条例》第十六条及有关规定审查申请人提供的登记材料是否齐全。

(三)材料是否符合法定形式。对于申请材料不符合法定形式要求的,不能受理。

申请人提交的申请登记材料一般情况下应当为原件,但并非要把这些原件都交由登记机构收存。如当事人的身份证,一般经登记机构查看并复印存底后即退还登记申请人。对于申请人只能提供复印件的,应当提供复印件与原件一致的证明。

本条第一款第(一)项规定的是当事人提交的申请材料经过初步审查符合以上三个条件时,登记机构应当受理申请人的登记申请。一种情况是,初次提交的申请材料便符合以上三个要求的,登记机构应当受理。另一种情况是虽然申请人初次提交的申请材料不能完全符合以上三个要求,但是能够及时按照要求提交全部需要补正的申请材料的也应当受理。

本条第一款第(二)项规定的是申请材料当场更正后的受理。登记申请人往往不具备专业的申请不动产登记的知识,提交的登记材料难免会产生各种错误。能够当场更正的错误,登记机构应当告知申请人当场进行更正,这也是便民的体现。申请人按照要求对申请材料进行更正的,登记机构应当受理。

本条第一款第(三)项规定的是申请材料不齐全或不符合法定形式的处理。申请材料不齐全或者不符合法定形式的,登记机构应当当场一次性告知申请人需要补正的全部内容,不能无故分次告知或者干脆不告知申请人,否则会让当事人多次跑路,增加负担。申请人能够当场补正的且符合受理条件的,登记机构应当受理。否则将会给申请人和登记部门增加不必要的工作,严重影响登记效率。

本条第一款第(四)项是关于不属于本登记机构职责范围的登记申请的处理。对于不属于本登记机构职责范围的登记申请,不能简单告知申请人不予受理,还应当当场告知申请人向有登记权的机构申请登记。

登记机构按照本条规定的情况对登记申请进行相应处理后,应当用书面的形式及时通知申请人。书面通知上应载明不予受理的原因、申请人需要补正的内容、起诉或申请复议的机关及期限等。

本条第二款是关于登记机构未履行当场书面告知义务视为受理的规定。登记机构对于不符合受理条件的登记申请,应当以书面形式当场告知申请人不予受理的结果,不能仅仅口头告知,否则视为受理。《行政许可法》第三十二条中也有逾期未书面告知视为受理的规定。

 

第十八条 【查验】 不动产登记机构受理不动产登记申请的,应当按照下列要求进行查验:

()不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致;

()有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致;

()登记申请是否违反法律、行政法规规定。

释义

本条是关于查验登记申请材料的规定。实践中,登记机构工作人员最关心的是如何进行审查,是进行实质审查还是形式审查,登记机构尽到何种程度的审查义务之后不再承担登记错误责任等。

关于登记机构应当采取实质审查还是形式审查,我国的法律法规甚至文件中对此问题都没有明确的规定。实质审查还是形式审查只是理论之争。无论采取何种形式的审查,登记机构都应当在其职权范围内,充分履行职责,尽可能保证如实、准确、及时地登记不动产权利及有关事项,避免登记错误。

本条主要是对《物权法》关于查验规定的细化和落实。按照《物权法》第十二条第一项的规定:“登记机构应当履行下列职责:(一)查验申请人提供的权属证明和其他必要材料……”

(一)应当查验的内容 

一是不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致。该项工作通常可以通过审查调查测绘报告来进行。如在房屋初始登记中,登记机构通常都会要求开发商提供专业测绘机构出具的测绘报告,以此来判断申请登记的房屋的空间界限、面积等状况。二是权属来源证明材料和有关证明文件与申请登记的内容是否一致。权属来源证明材料包括不动产权属证书和登记证明等能够证明申请人不动产物权来源的证明材料。首先,登记机构要审查不动产权属证书和登记证明的真实性。其次,要就权属来源证明材料和有关证明文件与申请登记内容的一致性进行检验,通过与登记申请书等材料的比对,至少保证这些材料在表面上内容是一致的。三是登记申请是否违反法律、行政法规的规定。如果申请登记事项违反法律、法规的规定,不应登记。

(二)不需要查验的内容 

一般来说,不属于登记机构职责范围内的事项,登记机构不需要进行审查。如登记机构不需要对不动产物权交易的具体内容进行审查,因为这属于实体法的范畴。

 

第十九条 【实地查看和调查】 属于下列情形之一的,不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看:

()房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记;

()在建建筑物抵押权登记;

()因不动产灭失导致的注销登记;

()不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。

对可能存在权属争议,或者可能涉及他人利害关系的登记申请,不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。

不动产登记机构进行实地查看或者调查时,申请人、被调查人应当予以配合。

释义

本条是关于登记机构实地查看和调查的规定。本条规定了两个方面的内容,一是登记机构可以实地查看的具体情形;二是登记机构可以调查的情形以及申请人、被调查人配合的义务。本条主要是对《物权法》第十二条第二款“申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的,登记机构可以要求申请人补充材料,必要时可以实地查看”规定的细化。

一、实地查看 

本条第一款明确规定了不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看的情形。实地查看可以大大降低登记错误的发生率,但由于会降低登记效率,登记机构不可能对每一件登记申请都进行实地查看。为了便于登记机构的具体操作,本款对登记机构可以实地查看的情形作出了列举规定。

(一)房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记。房屋所有权首次登记是因合法建造房屋而申请的登记,是对业已存在的房屋所有权的第一次登记,是为了使登记所确认的权利与实际的权利相一致,查实房屋确实存在的客观情况,避免申请人伪造材料“无中生有”。实地查看的内容一般包括:房屋坐落、占地范围与土地使用权证明上所记载的房屋用地情况是否一致;房屋与申请人提交的建设工程符合规划的证明材料记载的房屋是否一致;房屋与已竣工的证明材料记载的情况是否一致等。

(二)在建建筑物抵押权登记。在建工程抵押权登记,即当事人以在建工程设定抵押而申请办理的登记可以进行实地查看。由于在建工程尚未竣工,其本身处于不确定状态,申请登记时只能向登记机构提交经规划部门审批的工程图纸,一旦城市道路名称或在建工程项目名称发生变更,就可能出现抵押人就已经设立抵押的同一项目以不同名称补办规划手续的情况。如果抵押人以变更后的项目名称申请办理首次登记,登记机构可能难以察觉而为申请人核准登记甚至办理转移登记。因此有必要将在建建筑物抵押权登记的情形单独列举出来。在办理登记时一般需实地查看两方面内容:一是对已建成的部分是否真实存在进行查看;二是对项目的名称、坐落等进行核实。若有必要,登记机构应当对已进行实地查看的情况通过文字或拍照的方式予以记录保存。

(三)因不动产灭失导致的注销登记。不动产灭失,但权利人并未主动申请注销登记,此时登记簿上记载的信息与不动产的真实状况不符。若原权利人在利益驱动下利用此漏洞将登记簿上记载的、实际上已不存在的不动产进行转移、抵押等处分,就极易产生扰乱不动产交易市场,侵犯第三人合法权益的后果。为了更好地保护相对人既有的所有权和共有权,在办理因不动产灭失导致的注销登记申请时,登记机构可以进行实地查看。另外,对于房屋征收造成的房屋灭失,当事人一般不会主动来申请注销登记。此时不动产登记机构在根据有关部门的嘱托进行注销登记时,需要实地查看申请注销登记的不动产与登记簿记载的不动产状况是否一致;申请登记的内容与有关材料证明事实是否一致等。

(四)不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。本项是兜底条款,将判断哪些情况下对不动产可以实地查看的权利赋予了不动产登记机构。这样规定,一是为了与今后制定的实施细则更好地衔接,二是便于不动产登记机构在实际的登记工作中根据具体工作需求进行灵活操作。

二、调查 

本条第二款规定了登记机构进行调查的情形。即对可能存在权属争议,或者可能涉及他人利害关系的登记申请,不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。

本条第三款规定了申请人、被调查人的配合义务。登记机构可采取现场测绘、拍照、摄像等方式对不动产的自然状况记录存档以备查,也可通过对权利人、利害关系人等就房屋自然状况、权利状况和其他状况进行询问的方式来明确不动产物权的设立、消灭事项。

 

第二十条 【登记期限】 不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续,法律另有规定的除外。

释义

本条是关于登记期限的规定。

为了使申请人的权利能够及时得到确认,有必要对不动产登记机构审查登记事项的时限作出合理的规定,以督促登记机构提高登记效率。《条例》没有区分登记类型,将登记的期限统一规定为30天,是综合考虑了以前各类不动产登记机构对各类不动产登记的期限作出的规定。如土地登记是20天,特殊情况可以延长10天;房屋登记则因登记类型不同期限不同,国有土地范围内房屋所有权登记,30个工作日,集体土地范围内房屋所有权登记,60个工作日;抵押权、地役权登记,10个工作日;预告登记、更正登记,10个工作日;异议登记,1个工作日。

一、《条例》颁布前登记期限的规定 

《条例》颁布实施前,各类不动产登记机构对登记事项的登记期限不尽相同。具体为:土地登记为20日,房屋登记因登记类型的不同在审查期限上有所差别,海域使用权登记为10日,水域滩涂登记为15日等。实践中,不同的登记类型需要的时间是不一样的,一般来说,首次登记时间要长一些,抵押登记应当相对短些,而查封登记、异议登记应当适时办理。

二、《条例》对登记期限的规定 

《条例》颁布实施以后,由于效力层级高于《土地登记办法》等部门规章,《土地登记办法》和《房屋登记办法》中的相关规定将失去法律效力,不动产登记机构进行登记审查的期限应当遵照《条例》中的规定执行,即应当自受理登记申请之日起在30个工作日内办结不动产登记手续,除非法律另有规定。需要注意的是,本条所规定的审查时限不包括公告时间。

需要注意的是《条例》中规定的30天的时限不包括公告的时间,公告的时间应当排除在外。另外还需要注意的是,时限规定为30天,要求的是登记机构应当在30天内将登记结果记载于登记簿,并不意味着登记机构需要将不动产权属证书或者证明在30天内发放给当事人,因为《物权法》、《条例》都明确规定登记机构将登记结果记载于登记簿时完成登记。

 

第二十一条 【登簿和发证】 登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记,应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。

释义

本条是关于登簿和发证的规定。

一、登簿以及登记完成时间 

登记申请完全符合登记要求,登记机构应当及时办理登记,将有关的不动产登记事项记载于登记簿,意味着登记机构对登记事项正当性的认可。

需要注意的是,不动产登记完成的时间是将登记结果记载于不动产登记簿之时。实践中,不少人认为只有不动产登记机构将不动产权属证书或者登记证明发放给申请人之时登记才完成,而实际上登簿之时登记就已经终结,发证只是登簿的后续行为。本条规定“登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记”,主要原因在于:一是《物权法》第十四条明确规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力”;二是在效力层面上,不动产权属证书的效力低于不动产登记簿,因为《物权法》明确规定,证书与登记簿不一致时,一般以登记簿为准。

二、颁证 

关于颁证的必要性。由于登记簿是不动产权利归属和内容的根据,不动产权属证书和登记证明只是权利人享有不动产物权的证明,因此在域外不少国家和地区,颁发证书并不是不动产登记的必经程序。《条例》第二十一条保留了不动产登记颁证制度,原因在于不动产权属证书可以最为便利地直接证明权利人的财产权利,在我国有着深厚的群众基础。为了使《条例》能够有效执行,实现不动产登记制度的平稳过渡,《条例》第二十一条仍然对颁证进行了规定。

关于证书的统一。《条例》实施前,我国的不动产因所登记客体的不同而由不同的登记机构分别向权利人颁发相应的权属证书或者登记证明。如土地的证书有国有土地使用证、集体土地所有证、集体土地使用证、土地他项权利证明书四种;房屋权属证书包括房屋所有权证、房屋他项权证,广州、深圳等房地合一的城市颁发的则是房地产权证、房地产他项权证;森林、林木或林地登记完成后,发放的是林权证;草原登记完成后,发放的是草原使用权证;水面、滩涂登记完成后,颁发的是水域滩涂养殖证;海域登记完成后,发放的是海域使用权证等。《物权法》虽然规定了不动产统一登记制度,但是没有规定统一的证书,因为按照其127条第2款的规定,“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用证,并登记造册,确认土地承包经营权”,而对建设用地使用权则规定了建设用地使用权证书。既然统一登记,则必须统一权利证书。

关于目前证书的样式。《国土资源部关于启用不动产登记簿证样式(试行)的通知》(国土资发〔201525号)专门规定了不动产权属证书的样式,主要分为《不动产权证书》和《不动产登记证明》。其中,《不动产权证书》有单一版和集成版两个版本。单一版证书记载一个不动产单元上的一种权利或者互相兼容的一组权利。集成版证书记载同一权利人在同一登记辖区内享有的多个不动产单元上的不动产权利。目前主要采用单一版证书。《不动产登记证明》用于证明不动产抵押权、地役权或者预告登记、异议登记等事项。另外,查封登记、注销登记不需要颁发证书,也不需要颁发证明。

需要注意的是,不少法学专家都提出不动产抵押权和地役权属于重要的不动产物权,应当与不动产所有权、建设用地使用权等同等对待,都应当发放《不动产权证书》,而不是发放《不动产登记证明》。

 

第二十二条 【不予登记】 登记申请有下列情形之一的,不动产登记机构应当不予登记,并书面告知申请人:

()违反法律、行政法规规定的;

()存在尚未解决的权属争议的;

()申请登记的不动产权利超过规定期限的;

()法律、行政法规规定不予登记的其他情形。

释义

本条主要规定了登记机构作出不予登记决定的情形。一般来说,如果登记申请事项存在根本性的缺陷或者在登记申请时不存在补救的可能,不动产登记机构应当不予登记。具体来说,不予登记包括以下几种情形。

一是违反法律、行政法规规定的不予登记。在查验环节,不动产登记机构需要查验申请登记事项是否符合法律、行政法规的规定,如有违反则应当不予登记。另外,不动产违法违规行为尚未处理或者正在处理的,也不得进行登记,只有待违法违规行为依法处理之后才能登记。

有关部门出台许多文件规定了不予登记的情形。如《关于进一步规范土地登记工作的通知》(国土资发〔2003383号)曾明确规定了5种不得登记的情形。《关于贯彻实施〈土地登记办法〉进一步加强土地登记工作的通知》(国土资发〔200870号)规定了12种不得登记的情形。对于管理部门出台的类似的文件,登记机构也应当遵守。

二是存在尚未解决的权属争议的不予登记。根据《土地管理法》第十六条第四款的规定,在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。不动产尚存在权属争议,表明不动产的权属尚未确定,因此不得登记,应当待有关的权属争议解决之后再进行登记。

国土资源部还于200313日颁布了《土地权属争议调查处理办法》(国土资源部第17号令),专门就土地权属争议的处理作出了规定。对有权属争议的土地应该在依法解决争议之后进行登记。

三是申请登记的不动产权利超过规定期限的不予登记。关于不动产物权,特别是用益物权存在期限,《物权法》、《农村土地承包法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及《海域使用管理法》等法律法规中都对有关的不动产用益物权的期限进行了规定,如居住用地使用权出让的最长期限为70年等。申请登记的不动产权利超过了规定期限,不应当登记。

四是法律、行政法规规定不予登记的其他情形。由于不予登记的情形,实践中比较复杂,不可能一一列举,因此本条第四项进行了兜底性规定。

 

第四章 登记信息共享与保护

 

本章是关于不动产登记信息共享与保护的规定,主要包括了国家有关部门对登记信息的直接利用和保护,以及社会公众对登记信息的利用和保护两个方面。本章共六条,第二十三条规定了建立统一的不动产登记信息管理基础平台,确保各级不动产登记机构登记信息共享。第二十四条规定了住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批、交易信息与不动产登记有关信息的实时互通共享以及不得要求申请人重复提交材料。第二十五条规定了国土、公安、民政等各部门对不动产登记有关信息的互通共享。第二十六条规定了有关工作人员的保密义务。第二十七条规定了权利人、利害关系人以及有关国家机关对不动产登记资料的利用。第二十八条规定了查询不动产登记资料的单位和个人不得滥用登记资料的义务。

不动产登记信息的共享与保护对于发挥不动产登记物权公示作用,防止交易欺诈行为,保障交易安全,维护不动产交易秩序,维护当事人的合法利益发挥着重要的作用,是便民原则的重要体现,也是不动产登记的重要内容。根据20131120日国务院常务会议建立不动产登记信息管理基础平台,实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享,消除“信息孤岛”;推动建立不动产登记信息依法公开查询系统,保证不动产交易安全,保护群众合法权益的有关要求,《国务院》机构改革和职能转变方案》中“整合建立统一规定的公共资源交易平台、信用信息平台,推动资源共享、提高效能”的有关规定,以及《中央编办关于整合不动产登记职能的通知》中关于“国土资源部负责牵头建立不动产登记信息管理基础平台”的规定,《条例》对不动产登记信息的共享与保护专设一章作出规定。

 

第二十三条 【不动产登记信息管理基础平台】 国务院国土资源主管部门应当会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台。

各级不动产登记机构登记的信息纳入统一的不动产登记信息管理基础平台,确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。

释义

本条是关于不动产登记信息管理基础平台建设的规定。

本条第一款规定了国土资源部门牵头建立统一的不动产登记信息管理基础平台的职责,这一规定是结合不动产统一登记的现实需要所作出的,符合统一登记信息化的趋势。

不动产统一登记改变了多头登记的混乱局面,减少了登记申请人奔波于各个部门之间办理繁杂手续所带来的不便,便利了群众。但是,由原先分散登记转变为统一登记,需要对庞杂的登记信息进行整合,为统一登记和公开查询做好充分的准备。在目前登记人员较为短缺的状况下,通过利用现代化的信息技术建立支撑整个登记体系的不动产登记信息管理基础平台,能够较为快速地实现这一转变,使登记信息的异地查询和实时共享提供了可能。虽然目前由于部分登记人员对登记信息系统不熟悉,在一定程度上可能减缓登记速度,但从长远来看,不动产登记信息管理基础平台的建立可以提高登记机构的工作效率,减少登记信息错误,能够提高登记的规范化和标准化程度,为各级、各地区登记机构信息的互联互通和登记信息共享创造技术条件。

党中央和国务院有关文件和会议中多次强调要加快推进不动产登记信息管理基础平台建设。20131120洽国务院常务会议决定整合不动产登记职责,要求建立不动产登记信息管理基础平台,实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享,消除“信息孤岛”;推动建立不动产登记信息依法公开查询系统,保证不动产交易安全,保护群众合法权益。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中明确指出,国务院部门职责分工不尽合理,存在不少职责交叉、分散问题,有的长期得不到解决,严重影响行政效率和政府权威。为进一步理顺部门职责关系,实现资源共享,最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责,《方案》提出三个方面的整合重点:一是按照同一件事由一个部门负责的原则,整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责,整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等,分别由一个部门承担。二是整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构,解决这些机构过于分散、活力不强的问题。三是整合建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台,推动资源共享、提高效能。对其他职责交叉、分散问题,也要按照上述原则整合解决。《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》中明确规定:“国土资源部指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作;会同有关部门起草不动产统一登记的法律法规草案,建立不动产统一登记制度,制定不动产权属争议的调处政策;推进不动产登记信息基础平台建设……”其中尤其指出,“国土资源部负责牵头建立不动产登记信息管理基础平台”。

本条第二款规定了各级不动产登记机构有将其登记的信息纳人统一的登记信息平台的义务。我国不动产登记机构分为四级,分别是国家、省、市、县四级。这四级登记机构在办理登记过程中形成的登记信息共同构成了统一的不动产登记信息管理基础平台的基本数据,是信息平台的基本组成。登记机构的工作人员应当严格按照登记程序审查登记事项,及时录入登记息,确保各级登记信息实时共享。另外,各级不动产登记机构都要接受国务院国土资源主管部门的指导和监督,通过统一的信息平台,国土资源主管部门可以最清晰、快捷地实现监管职能。

 

第二十四条 【登记信息实时互通共享】 不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享。

不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息,不得要求不动产登记申请人重复提交。

释义

本条是关于相关部门信息互通共享的规定。

《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》中明确,“国土资源部、住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局等部门,通过数据交换接口、数据抄送等方式,实现土地、房屋、草原、林地、水域滩涂、海域海岛等审批、交易和登记信息实时互通共享。推动建立不动产登记信息公开查询系统,方便社会依法查询,涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项除外。”

不动产登记信息互通共享具有重要意义。建立各部门不动产登记信息的实时互通共享机制,对于不动产登记机构来说,可以大大提高管理工作效率,减少错误登记的可能;对于其他部门来说,可以提供有效、便捷的服务,是一项共赢的制度。虽然住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门不再负责相关不动产的登记工作,但是一些具体的行业管理事项的审批仍然由各主管部门进行,这些部门的审批、交易信息甚至可能直接关系到是否能够办理相应的登记。在实际工作中,不动产登记机构在进行登记审查的过程中可能需要借助各部门的审批信息,住房城乡建设部、农业部、林业局、海洋局等部门在审批时也有可能需要不动产登记信息,如果不及时进行信息的实时共享,将会给各部门的工作带来不便。因此,住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门应当及时、准确地提供审批、交易等登记工作中必要的信息。

现阶段,应从实际出发,逐步、分阶段实现不动产登记信自、实时互通共享。主要原因:一是各类不动产因历史原因基础^据不够完善、准确,需要进行数据清理,此项工作任务量很大,需要时间去完成。二是目前各部门使用的测量方法和登记平台不尽相同,互不兼容,数据间的转换需要较长时间,登记信息的实时共享在实际操作上存在困难。三是因基础数据不完善或技术差异产生错误数据给当事人造成损害的,相关部门赔偿责任难以界定。

本条第二款是关于不得要求登记申请人重复提交能够通过互通共享取得的信息的规定。该规定主要考虑到以下几方面因素一是符合便民原则。对于登记机构能够通过互通共享取得的信息,不应要求登记申请人重复提交,从而节省了申请人的金钱、交通各项成本,减轻了申请人的负担,便利了登记申请人申请禾动产登记。二是登记机构提高效能的需要。登记机构审查申请登记事项时可能出现需要核对有关的住建、林业等信息的情况,通过各部门信息实时互通共享能够解决这一问题,因此在办理登记事项时,应当优先考虑利用实时共享的信息,而不得要求登记申请人重复提供。需要注意的是,在当事人申请不动产登记时仍無需要提供必要的登记申请材料,如为了证明申请人的身份,必须提交身份证明等。

 

第二十五条 【登记信息互通共享】 国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。

释义

本条是关于其他各部门加强有关信息互通共享的规定。本条明确规定了国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门加强不动产登记有关信息互通共享的义务,这些部门不负责不动产登记工作,但这些部门开展相关工作需要不动产登记信息作为基础资料,可以在信息平台中给上述部门留有接口,以方便职能部门查询所需的不动产登记信息,提髙行政效率。因此本条对这些部门有关不动产登记信息的互通共享进行了专门规定。

不动产登记机构在对不动产登记事项审核的过程中,经常会遇到需要核对申请人提交材料真实性的情况。如在核对申请人为个人的申请登记事项时,需要核对申请人提交的身份证明是否真实合法有效,这就需要公安部门提供相关的信息。如果登记机构每进行一项审核就与相关部门核对—次信息,将给不动产登记工作带来非常大的不便,使登记工作无法正常进行,也会影响公安等相关部门的正常工作。因此,国土资源、公安民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。

 

第二十六条 【保密义务】 不动产登记机构、不动产登记息共早单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密;涉及国家秘密的不动产登记信息,应当依法米取必要的安全保密措施。

释义

本条是关于不动产登记相关机构及其工作人员保密义务的规定。

本条明确规定了不动产登记机构、登记信息共享单位及其工作人员对不动产登记信息的保密义务。不动产登记信息是在不动产登记过程中形成的信息,包括申请登记材料,登记机构对不动产事项进行审核形成的审查材料以及登记结果资料,其内容可能涉及个人隐私、商业秘密,甚至是国家秘密。《反不正当竞争法》对商业秘密的概念进行了界定,商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息,例如设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等,一旦泄露,将给权利人带来巨大的经济损失。《保守国家秘密法》规定的国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。这三类信息都有一个共同的特征,就是知悉这些信息的主体都是特定范围内的。申请人申请不动产登记是基于对不动产登记制度的信任,相信登记机构及相关机构的工作人员会妥善保存登记信息,而并不是默许登记机关等相关单位和个人将这些信息暴露于公众场所,这些信息的泄露可能会影响权利人的正常生活秩序、商业秩序甚至国家安全。因此,必须对随意泄露登记资料的行为作出规制。之所以将不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员这两类主体单独列举出来是因为登记资料由不动产登记机构保管,不动产登记信息共享单位及其工作人员通过统一的信息平台也可以获得这些登记资料,这两类单位和个人与其他人相比在登记资料的获取上更加便利,因此也应该承担更多的责任。

本条明确要求涉及国家秘密的不动产登记信息,应当进行必要的安全技术处理。根据《保守国家秘密法》的有关规定,对属于国家秘密的信息应当采取必要的安全防护措施。本条对涉及国家秘密的不动产登记信息进行安全技术处理仅仅作出了原则性的规定,具体操作上应当依照《保守国家秘密法》的相关规定,以及出台相应的具体办法予以执行。

 

第二十七条 【登记资料查询、复制】 权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料,不动产登记机构应当提供。

有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。

释义

本条是关于登记资料查询的规定。

本条是关于登记资料公开查询的规定。不动产登记资料的公开查询,是指为方便单位和个人查询不动产权利状况,保障不动产权利人的合法权益,实行的不动产登记资料可以公开查询的措施。这里的不动产登记资料是指不动产登记机构在登记过程中形成和收集的一系列文字和图件等资料,包括不动产登记结果资料和原始登记资料。本条分为两个层面的内容,一是权利人、利害关系人的查询,二是公务查询。

一、《条例》的规定

《条例》中虽然对不动产登记信息的查询利用进行了明确的规定,但对不动产登记结果资料和原始登记资料并未作出区分,都采取了有限制的公开查询模式,是对《物权法》规定的沿袭。

本条第一款规定了权利人、利害关系人有权依法对不动产登记资料查询和复制,赋予了权利人、利害关系人依法查询、复制不动产登记资料的权利,明确了不动产登记机构应当在符合法定条件的情况下向权利人、利害关系人提供登记资料的义务,是对《物权法》的贯彻。

这里的:“权利人”是指在不动产登记簿上记载的不动产物权人,而不.包括债权人,如虏屋的租赁权人就不属于这里的权利人的范畴。我国法律对“利害关系人”的概念并没有明确的规定,理论界和实践中对此概念的界定也不尽相同。我们认为,对“利害关系人”实质内容的界定不属于登记机构的职责范围,不动产登记机构没有权力也没有能力对究竟是否属于利害关系人进行判断,登记机构只需在形式上审查查询申请人是否是利害关系人即可,即申请人只要能#提供与不动产登记事项有利害关系的说明材料,登记机构就可以认为申请人属于利害关系人。如房屋继承人、受赠人和受遗赠人、仲裁事项、诉讼案件的当事人都可以对登记资料进行查询、复制。

在《条例》起草过程中,有意见认为,应当将律师明确列为可以查询、复制不动产登记资料的主体。《条例》未将律师明确列出是考虑到《条例》作为行政法规,不可能规定得过细,无法将每一类具体的查询主体都列举出来。根据《律师法》第三十五条的规定:“受委托的律师根据案情的需要,可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据或者申请人民法院通知证人出庭作证。律师自行调查取证的,凭律师执业证书和律师事务所证明,可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。”律师如需查询、复制与调查处理案件有关的不动产登记资料,可以申请人民检察院、人民法院调査,也可以凭律师执业证书和律师事务所证明及有关材料向不动产登记机构申请查询。

本条第二款规定了有关国家机关有权依法对不动产登记资料查询和复制,即公务查询。公务查询的主体包括国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门等机关,这些国家机关在执行公务的过程中,可能需要对当事人的不动产信息进行查询和复制,以便全面了解当事人的财产状况。这不同于普通公众或者利害关系人的查询,此类查询通常是由于权利人牵涉某些国家机关需要调查处理的事项而引起的,由有关国家机关在执行公务时所进行的查询,不动产登记机构有协助提供相应的不动产登记资料以供查询和复制的义务。

二、登记资料公开查询的意义

物权公示的目的,是为了方便第三人查阅和了解登记的内容。如果在登记之后,第三人难以查阅甚至根本无法查阅,登记的公示和公信力就无从谈起,因此,第三人是否可以较为便捷地查阅登记内容是实现登记公示公信的重要表现。(王利明:《物权法研究》,中国人民大学出版社2007年版,第338页)作为物权公示的手段,登记资料的公开查询意义重大,主要体现在:

一是实行不动产登记资料公开查询是完善不动产登记制度的必然要求。不动产登记的根本作用和意义在于公示,即将不动产权利状况和不动产权利变动状况向社会公众显示,不动产登记是不动产权利变动的法定公示方式。从这一点讲,将不动产登记资料特别是不动产登记结果资料向社会公开,是不动产登记内在的必然的要求。不动产登记资料只有实行可公开查询,才能切实做到让社会了解不动产权利的状况,才能真正把不动产登记的公示作用落到实处。

二是实行不动产登记公开查询是保障不动产权利人或不动产权利变动当事人的合法权益,维护不动产市场秩序的必然要求。不动产登记资料公开查询,实现了不动产登记信息的社会化服务,不动市场中的各主伊可以通过查询不动产登记资料、了解不动产的权利状况,外而可以有效地降低交易风险,尽可能地避免不动产市场欺诈,达到交易安全。不动产,具有位置固定、不可移动的特点,不动产的交易实质是一种权利的交易,而不动产权利是看不见、摸不着的,只有实行不动产登记的可公开查询,才能使市场主体方便地了解到真实的不动产权利状况。不动产登记公开查询制度是保,障不动产权利人的合法权益,促进不动产市场健康发展的需要,是建立公开、公平、公正的不动产市场的重要内容。

三是实行不动卢登记公开查询制度是不动产登记机构依法办事的需要。实行不动产登记资料的公开查询,将使不动产登记机构的登记行为置于社会监督之下。这就要求不动产登记机构工作人员必须在登记工作中规范操作,依法办事,对不动产登记提出了较高的要求,迫使不动产登记机构工作人员提高工作效率、改进工作作风,增强人员素质,真正做到依法办事。

三、《条例》颁布前登记资料查询、复制的规定

2007年《物权法》颁布以前,不动产登记信息的查询适用《担保法》和各登记机构的部门规章的有关规定。申请查询不动产登记信息的单位和个人因所查询信息客体的不同,查询范围也有所不同。在原始登记资料的查询上,各类不动产登记机构都采取有限制的查询模式,仅允许权利人、利害关系人以及公务人员的查询;在登记结果资料(登记簿)的查询上,都采取了对社会公众公开的查询模式。具体梳理如下:

土地登记信息的查询方面,《土地登记办法》第七十二条规定:“国家实行土地登记资料公开查询制度。土地权利人、利害关系人可以申请查询土地登记资料,国土资源行政主管部门应当提供。土地登记资料的公开查询,依照《土地登记资料公开查询办法》的规定执行。”《土地登记资料公开查询办法》第二条规定:“本办法所称土地登记资料,是指:(一)土地登记结果,包括土地登记卡和宗地图;(二)原始登记资料,包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。对前款第(一)项规定的土地登记结果,任何单位和个人都可以依照本办法的规定查询。”同时该办法第三条将查询原始登记资料的主体范围作出了一定的限制,仅限于土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人、土地登记代理机构以及国家安全机关等。

房屋登记信息的查询方面,《房屋登记办法》第二十八条规定:“房屋登记机构应当将房屋登记资料及时归档并妥善管理。申请查询、复制房屋登记资料的,应当按照规定的权限和程序办理。”《房地产登记技术规程》6.2.1中规定,“查询、复制登记簿应符合下列规定:自然人、法人和其他组织提供身份证明、房屋坐落,可查询登记簿中房地产的自然状况及查封、抵押等权利限制状况……”

林木和林地登记信息的查询方面,《林木和林地权属登记管理办法》第二十条规定:“登记机关应当公开登记档案,并接受公众查询。”

草地登记信息的查询方面,没有相关的部门规章,因此适用《担保法》第四十五条的规定,登记部门登记的资料,应当允许查阅、抄录或者复印。

海域登记信息的查询方面,《海域使用权登记办法》第二十九条规定:“单位和个人(以卞简称查询人)可以查询海域使用权登记册;海域^用权人或者他项权利人可以自行或者委托查询其海域权利范围内的原始登记资料;国家安全机关、公安机关、检察机关和审判机关可以查询与案件有关的原始登记资料^查询资料涉及国家秘密的,按照国家有关保密的法律法规执行。”

无居民海岛登记信息的查询方面,《无居民海岛使用权登记办法》第二十七条规定:“单位和个人可以查询无居民海岛使用权登记结果。居民海岛使用权人可以自行或者委托查询其无居民海岛使用权属范围内的原始登记资料。国家安全机关、公安机关、审计机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门有权查询与案件有关的原始登记资料。查询资料涉及国家秘密的,按照国家有关保密的法律法规执行。”

2007年《物权法》颁布实施以后,不动产登记资料仅仅允许权利人和利害关系人进行查询。《物权法》第十八条规定:“权利人、利害关系人可以申请査询、复制登记资料,登记机构应当提供。”可见,权利人、利害关系人对不动产登记资料的利用方式不仅包括查询,而且包括复制,而对于其他主体是否可以查询不动产登记资料则没有明确的规定。与此前的规定相比,《物权法》的规定没有区分登记结果资料(登记簿)和原始登记资料,而是一概将查询登记资料的主体范围限定在权利人和利害关系人以内。

四、域外有关规定

域外国家在不动产登记信息的查询上,规定不尽相同。但大致都将登记信息区分为两类,一类是登记结果信息(登记簿),另一类是原始登记信息,只是在具体的叫法上有所不同。总体来说,对于登记结果信息(登记簿)的查询,有完全公开查询和有限制的公开查询两种;对于原始登记信息的查询,则一般都采取有限制的公开查询。

(一)登记结果(登记簿)的查询

根据域外不动产登记立法的相关规定,关于不动产登记簿的查询主要有两种典型的立法模式:

一是完全公开模式,查询不设限制。任何人对于登记簿的任何内容都可以自由阅读、复制、摘录,或者向登记机关提出查阅请求。采用此种立法模式的国家和地区主要有:美国明尼苏达州和夏威夷州、英国、新西兰、爱尔兰、澳大利亚昆士兰州、我国香港地区、韩国、俄罗斯、奥地利等。例如,《俄罗斯联邦不动产权利及相关法律行为登记法》明确了登记信息公开原则,第七条规定进行权利国家登记的机关有责任向提交了身份怔明和书面申请(法人——证明该法人进行了法人登记的文件,还有其代表人权限的文件)的任何人提供在统一的权利的国家登记簿中记载的关于任何不动产的信息。《英国土地登记法》(2002年)第六十六条规定,登记簿信息的查阅等(1)任何人都有权查阅和复制下列文件的全部或部分——a)产权登记簿,(b)产权登记簿中提及的、由登记员保管的任何文件,(c)与申请相关的、由登记员保管的任何其他文件,或者(d)对抗初始登记的警示登记簿。奥地利《普通不动产登记法》第七条规定,登记簿是公开的。任何人均有权在不动产登记机构现场查询登记簿并获取登记簿的誊本和摘录,登记簿管理者应当提供。

二是有限公开模式,查询以有利害关系为限。对于没有利害关系的人.不允许查询登记簿。采取此种立法例的国家和地区主要有德国和我国台湾地区。例如,德国《土地登记条例》第十二条第一款规定:任何证明具有合法利益的人都有权查阅土地登记簿。这也同样适用于土地登记簿中用于补充登记涉及的文本以及尚未完成的登记申请。这里的合法利益”并不必然是法律利益、经济上的或亲属关系上的利益,有的甚至是一般公众上的利益,均无不可。可见德国对于合法利益的解释非常宽泛,而且通常情况下,这种合法利益无需证明,只需申请查询者陈述即可。(【德】鲍尔斯蒂尔纳著,张双根译:《德国物权法(上)》,法律出版社2004年版,第301页。)

(二)登记原始申请资料的查询

对原始登记信息的查询,各国或地区一般都设定了一定的限制条件,如韩国、日本等。《韩国不动产登记法》第二十〜条第一款规定:凡交付手续费者,均可请求阅览登记簿或者交付该登记簿的誊本或摘要本;在登记簿附属资料中,限于有利害关系部分,可以请求阅览。《日本不动产登记法》第二十一条第一款规定:任何人都可以缴纳手续费,而请求交付登记簿的誊本、节本或地图及建筑物所在图的全部或一部的副本。并且,以有利害关系部分为限,可以请求阅览登记簿及其附属文件或地图、建筑物所在图。

 

第二十八条 【不得滥用登记资料】 查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的,不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的;未经权利人同意,不得泄露查询获得的不动产登记资料。

释义

本条是关于查询主体对登记信息不得滥用的规定。

本条明确规定了通过公开查询方式获得不动产登记资料的单位、个人有说明查询目的的义务,只能将查询获得的登记资料用于查询目的,并且不得随意泄露所获得的登记资料。这是为避免当事人恶意查询所作出的规定。本条规定包括两个方面的义务:

一是查询不动产登记资料的单位和个人应当向不动产登记机构说明查询目的,且不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的。在申请查询不动产登记资料时,查询人应当填写登记信息查询申请表,表格中应当有要求申请人填写对登记资料的利用用途的栏目。具体的利用用途包括遗失补证、诉讼取证、公证仲裁、房产调查等。申请人应当按照填写的利用用途对所获得的登记资料进行利用,不得将这些资料用于其他目的。在登记机构进行审查时,只需审查申请人填写的利用用途是否合法即可。

二是查询不动产登记资料的单位和个人不得随意泄露查询获得的登记资料的义务。不动产登记资料可能涉及个人隐私、商业秘密甚至国家秘密,必须对未经权利人同意向社会或者他人泄露查询获:得的不动产登记资料的行为明令禁止。当事人未经同意,泄等他人隐私、商业秘密,甚至是国家秘密的,应该按照《侵权责任法》、《反不正当竞争法》、《保守国家秘密法》、《刑法》等有关法律的规定,承担相应的法律责任。

 

第五章 法律责任

 

本章共四条,其中第二十九条规定的是登记错误赔偿责任,第三十条规定的是登记机构人员滥用职权、玩忽职守的责任,第三十一条规定的是伪造、变造不动产权属证书、证明的责任,第三十二条规定的是关于登记信息滥用的责任。

综观各国,不动产登记赔偿制度是不动产登记制度的重要组成部门,虽在各国以不同形式确立,但都对保障不动产交易秩序、维系公平公正的法律价值体系发挥着重要作用。《物权法》规定了我国的不动产登记赔偿制度,本条例第二十九条沿用了《物权法》的这一规定。

法律责任是公民、法人或者其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果,即因违法行为而在法律上受到的相应制裁,法律责任是法律规范的重要组成部分。确定违法行为的法律责任,是法律规范区别于道德规范、政策文件等其他行政规范的重要特征,对于维护法律尊严,惩戒违法者、教育广大公民自觉守法有重要意义。违反本条例规定需要承担的法律责任包括三种:民事责任、行政责任和刑事责任。

 

第二十九条 【登记错误赔偿责任】 不动产登记机构登记错误给他人造成损害,或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的,依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。

释义

本条是关于不动产登记错误造成损害应承担赔偿责任的规定。

本条规定不动产登记错误包括两种情形:一是由于不动产登记机构工作人员疏忽、过失等原因造成登记错误;二是登记申请人或者其代理人提供虚假材料申请登记造成登记错误,此种情形下登记机构工作人员可能无过失,也可能与申请人恶意串通。对此两种情形造成他人损害的,依照《物权法》的规定承担赔偿责任。《物权法》箄二十一条规定:“当事人提供虚假材料申请登记,给他人造成损害的,应当承担赔偿责任。因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿。”依照此规定,首先,不动产登记机构的赔偿责任属于无过错责任,无论是否存在过错,都需先承担赔偿责任。登记错误的原因可能多种多样:登记申请人提供的材料属实,登记机构因故意或过失而出现登记记载错误;登记申请人提供虚假材料,登记机构未尽到合理审查义务而出现簦记记载错误;登记申请人提供虚假材料,登记机构尽到了合理审查义务却未能发现而导致登记记载错误;登记申请人和登记机构恶意串通导致登记记载错误。不论何种原因,只要登记是错误的,给他人造成了损害,不动产登记机构就应当承担赔偿责任,此时并不考虑其是否存在过错。登记错误的受害人处于相对弱势的地位,这样规定,是为了对受害人提供更加充分的保护。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿,包括提供虚假材料的登记申请人、存在故意或重大过失的登记机构的工作人员等。其次,登记机构的赔偿属于国家赔偿。根据《国家赔偿法》第二条的规定,不动产登记机构作为国家机关,在行使登记职权过程中,给公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担国家赔偿责任。

作为不动产登记制度的重要组成部分,不动产登记赔偿制度在国内外不动产登记实践中主要以国家赔偿、不动产登记责任险和不动产登记赔偿基金三种形式确立,这三种形式各有利弊,值得今后我国不动产登记赔偿责任立法借鉴和参考。

(一)国家赔偿

不动产登记机构登记错误,给公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担国家赔偿责任。我国、日本、德国、瑞士等国采用的是这种方式。

根据我国《国家赔偿法》第二条的规定,国家机关和工作人员行使职权,给公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担国家赔偿责任。由于不动产登记是以国家公信力为不动产交易提供法律基础的行为,如果登记错误的原因是登记机构及其工作人员在行使登记职权过程中存在违法行为,而当事人或者利害关系人因该登记受到损害。此时,一般认为符合《国家赔偿法》第四条第(四)项“造成财产损害的其他违法行为”,登记机构应当承担国家赔偿责任。

通过国家赔偿责任方式的优势是:从事不动产登记的机构都是国家设立的机构,属于国家机关。将登记机构的赔偿责任归为国家赔偿责任,有利于整个国家赔偿责任体系的统一。

但是,通过国家赔偿责任方式也有一定的弊端:其一,由于行政赔偿责任以违法归责原则作为唯一的归责原则,故一般只有在登记机构及其工作人员因违法行为造成受害人损害时,受害人才可以依据《国家赔偿法》第四条第(四)项的规定取得赔偿,在登记机构及其工作人员不存在违法行为时不可能取得国家赔偿,因而对受害人申请的条件要求较高。其二,依据《国家赔偿法》第三十六条第(八)项,侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。可知,不动产登记中的行政赔偿一般也只能赔偿直接损失,而不会赔偿间接损失,这种赔偿范围不太利于对受害人的全面保护。

(二)不动产登记责任险

由不动产登记机构向保险公司支付一笔保险费用,投保关于不动产登记的职业责住险,将登记机构因登记错误导致的赔偿责任纳人保险范围。据了解,有的地方已经开始这方面的实践,探索向保险公司投保责任险的方式来解决登记错误赔偿问题。

通过投保不动产、登记责任方方式的优势是:其一,责任保险的引入可以降低诉讼成本,受害人可以通过保险赔付程序获得赔偿而无须直接向侵权行为人主张权利,这样就减少了受害人难于获得不动产、登记赔偿的可能性。其二,通过投保不动产登记责任险,登记机构工作中的登记风险可以得到有效的转移,从而维护登记机构正常的登记管理秩序。

不过,通过投保不动产登记责任险方式也有不少弊端:其一,不动产登记责任险属于职业责任险,而职业责任险的一般责任免除包括“被保险人的故意行为”。换言之,在登记机构及其工作人员故意进行违法登记造成损害时,保险人可免除其保险责任,受害人无法通过保险赔付程序获得赔偿。其二,不动产登记责任险由登记机构投保,而登记机构在各地都是唯一的一家,因而投保主体会很少,保险公司能够收取的保险费用就很有限,而其承担的保险责任却相当重。因而保险公司未必有意愿提供相应的保险产品。即使愿意,保险公司设计出来的保险产品也一定会包含各种各样的免赔条款,其实际转移登记机构赔偿责任的效果将非常有限。

(三)不动产登记赔偿基金,

在不动产登记业务中根据一定的标准收取一定的费用,纳人不动产登记赔偿基金,专项用于不动产登记机构登记错误导致的赔偿责任。我国台湾地区、英国、澳大利亚昆士兰州等国家和地区较早地建立了不动产登记赔偿基金制度,深圳市也曾在实践中探索建立赔偿基金制度。

台湾地区“土地法”第六十八条规定:“因登记错误遗漏或虚伪致受损害者,由该地政机关负损害赔偿责任。但该地政机关证明其原因应归责于受害人时,不在此限。前项损害赔偿,不得超过受损害时之价值。”第七十条第一款规定:“地政机关所收登记费,应提存百分之十作为登记储金,专备第六十八条所定赔偿之用。”其中的“登记储金”就是一种不动产登记赔偿基金,很好地解决了登记机构“地政机关”的损害赔偿责任承担问题。澳大利亚昆士兰州在很多年前也已经建立了登记赔偿基金,实践证明运行良好。按照《澳大利亚土地登记:国土资源部赴澳大利亚昆士兰州考察报告》的介绍,赔偿基金从每项土地登记费中加收2澳元获得,每年约有200万元赔偿基金收入,资金充足。因为登记过程中的各个环节都有严格检查,所以因登记师失误造成的赔偿案例极少。自19%年以来,平均每年受理100万件登记文件,而赔偿案例年均不到2例,2002年一2003年度最多,共赔偿6起。政府支付的赔偿费最高额达64万澳元,年均32万澳元,仅占年基金收入的13.2%

深圳市人大常委会1993118日发布的《深圳经济特区房地产登记条例》第五十四条规定:“登记费的收入列作登记机关的业务经费和赔偿基金,不得挪作他用。”第五十九条规定:“登记机关及其工作人员因不当核准登记,造成权利人损失的,登记机关应负赔偿责任,赔偿费从赔偿基金中列支。”由此建立了房地产登赔偿基金制度。赔偿基金的来源为登记费收入的一部分,专项用于赔偿登记机关及其工作人员因不当核准登记造成损失而应负的赔偿考任。只是,深圳市人大常委会于2013225日对该条例进行了修正。修正后的条例第五十四条第二款规定,“房地产登记费的一定比例应当列入登记赔偿资金,具体办法由市政府另行制定”,第五十四条第三款规定,“登记机构可以向保险机构投保责任险”。这说明深圳除了建立登记赔偿基金制度之外,还在探索登记机构投保责任险的方式来解决登记机构错误赔偿的问题。

应当承认,不动产登记赔偿基金方式存在一定的弊端:一是赔偿基金的资源难以保证,采用赔偿基金的,一般是从登记费的收入中提取,但是我国不动产登记为按件收费且标准已经较低,无法为赔偿基金提供太多支持。二是目前设立基金的难度较大。设立赔偿基金的审批程序比较复杂。

然而,不动产登记赔偿基金方式的优势明显:其一,设立赔偿基金有利于维护受害人的合法权益,使受害人得到及时充分的赔偿。其二,有助于降低不动产登记机构的赔偿风险,保证不动产登记机构的良好运行。其三,设立赔偿基金,有利于先行赔付制度的建立,无论是当事人的赔偿责任,还是不动产登记机构的赔偿责任,都可以纳入进来。

相较于国家赔偿和不动产登记责任险,不动产登记赔偿基金的赔偿范围最大,其与无过错赔偿责任相结合,对因登记错误致损的受害人的保护最为有利,又能避免巨额赔偿给国家财政造成的沉重负担。因此,从未来的发展来看,待时机成熟,还应当立法建立不动产登记赔偿责任基金制度。至于.制度的具体设计,可以参照我国台湾地区及国外的成熟经验。

《物权法》确立的无过错责任可以最大限度保护当事人的合法权益,但目前来看存在两大弊端:一是从不动产登记的实践来看,随着市场经济的不断发展,不动产交易市场日益活跃,每年不动产登记的数量也将不断攀升,加之我国不动产价格数额较大且在不断上涨,每一笔赔偿数额都将十分巨大。与此同时,诚信体系建设还不够健全,提供虚假材料骗取登记的情形时有发生,如果让主要依靠财政拨款维持运转的登记机构在没有过失的情况下仍然承担赔偿责任,显然会给各级地方政府财政造成较重负担,不利于登记机构的正常高效运转。二是从国外经验来看,由登记机构承担无过错赔偿责任的国家一般都建立了完善的赔偿基金、强制责任保险以及职业登记代理人强制代理、登记申请材料强制公证等配套制度,而我国当前登记机构的强制责任保险和登记赔偿基金制度尚未建立,登记代理人制度和公证机构队伍也远未成熟。在这种情况下,以维护作为弱势群体的当事人合法权益为理由,让登记机构承担数额巨大的天过错赔偿责任往往会事与愿违。因此,不动产登记错误的赌偿责任仍有待时机成熟时进一步通过立法进行完善。

 

第三十条 【渎职行为的法律责任】 不动产登记机构工作人员进行虚假登记,损毁、伪造不动产登记簿,擅自修改登记事项,或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的,依法给予处分;给他人造成损害的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

释义

本条是关于不动产登记机构工作人员对不动产登记工作中渎职行为应承担法律责任命规定。

不动产是权利人的重要财产。不动产登记簿记载了不动产的权利现状和其他事项,是不动产物权的归属和内容的根据。不动产登记簿必须依法真实记载,不动产登记机构工作人员不得进行虚假登记,不得损毁、伪造不动产登记簿,不得擅自修改登记事项,不得有其他滥用职权、玩忽职守行为,否则都会造成登记簿记载与实际情况不符,权利人难以据此主张权利,其利益会受到严重威胁或损害,同时影响不动产交易活动的安全性,给相关利害关系人带来损失,也损害了不动产登记簿的可信赖性和权威性。

本条包括了四类渎职行为:进行虚假登记,损毁、伪造不动产登记簿,擅自修改登记事项,其他滥用职权、玩忽职守行为。所谓滥用职权,是指不动产登记机构工作人员违反法律规定的权限和程序,滥用职权或者超越职权的行为,其主观方面表现为故意。所谓玩忽职守,是指不动产登记机构工作人员不履行、不正确履行或者放弃履行职责的行为,其主观方面表现为过失。

本条规定这四类渎职行为应当承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。

一是民事责任。由于渎职行为给他人造成损害的,依法承担民事赔偿责任。

二是行政责任。不动产登记机构工作人员有本条规定的渎职行为的,依法给予行政处分。根据《公务员法》第五十六条的规定,行政处分从轻到重依次为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。《违反土地管理规定行为处分办法》(监察部人力资源和社会保障部国土资源部令第15号)第七条第(一)项规定:“行政机关及其公务员违反法定条件,进行土地登记、颁发或者更换土地证书的,对有关责任人员,给予警告或者记过处分;情节较重的,给予记大过或者降级处分;情节严重的,给予撤职处分。”

三是刑事责任。登记机构工作人员的渎职行为对相应社会关系造成严重侵害后果的,应当依法追究其刑事责任。《刑法》第三百九十七条规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。”

关于不动产登记工作中滥用职权罪和玩忽职守罪的立案标准,《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(高检发释字〔20062号)有明确规定,其中滥用职权罪的立案标准为:造成个人财产直接经济损失10万元以上,或者直接经济损失不满10万元,但间接经济损失50万元以上的;造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上,或者直接经济损失不满20万元,但间接经济损失100万元以上的;虽未达到前两项数额标准,但两项合计直接经济损失20万元以上,或者合计直接经济损失不满20万元,但合计间接经济损失100万元以上的;造成公司、企业等单位停业、停产6个月以上,或者破产的。,玩忽职守罪的立案标准为:造成个人财产直接经济损失15元以上,或者直接经济损失不满15万元,但间接经济损失75万元以上的;造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上,或者直接经济损失不满30万元,但间接经济损失150万元以上的;虽未达到前两项数额标准,但两项合计直接经济损失30互元以上,或者合计直接经济损失不满30万元,但合计间接经济损失150万元以上的;造成公司、企业等单位停业、停产1年以上,或者破产的。

登记实践中出现不少因渎职导致利害关系人利益受损或者国家利益受损的情形。1999510日,深圳中院对深圳市国土局和百胜公司一案作出的一审行政判决就属此情形。判决认为深圳市国土局在百胜公司仅提交“建筑许可证”“建筑工程开工许可证”,而未提交“土地使用权属证明”“建筑竣工验收证”,其申请不符合法定要件,且未经法定公告程序的情况下,为百胜公司颁发房地产证的行为不合法,建立在不合法的具体行政行为基础上的抵押登记手续亦不合法,且该房地产证所涉及的土地在此之前已经设立了抵押权,属重复抵押,因此判决撤销深圳市国土局颁发的房地产证,以及百胜公司以此房地产证向财务公司贷款的抵押登记手续。此后的行政赔偿案件由深圳中院于20001124日作出一审判决,认定深圳市国土局违法为百胜公司办理房产证和抵押登记的具体行政行为,与财务公司的经济损失有着直接因果关系,应当赔偿原告870万元的贷款本金的损失。2001918日,广东高院终审判决,维持原判。此案成为国内目前实际执行的最高金额的国家赔偿案。

 

第三十一条 【伪造变造证书证明法律责任】 伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明,或者买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的,由不动产登记机构或者公安机关依法予以收激,有违法所得的,没收违法所得;给他人造成损害的,依法承担赔偿责任;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

释义

本条是关于伪造、变造不动产权属证书或者证明以及买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书或者证明应承担法律责任的规定。

不动产权属证书和不动产登记证明是不动产登记簿所记载内容的外在表现形式。在社会生活和交易过程中,不动产权利人为了证明自己的权利状况,可以出示权属证书。任何单位和个人不能伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明,也不能买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明,否则会造成不动产权利归属与实际情况不符,严重扰乱不动产交易秩序,会给相关利害关系人带来重大损失。

本条包括四类违法行为:一是伪造不动产权属证书、不动产登记证明,即通过影印、拓印或者仿造等方式非法制造不动产权属证书、不动产登记证明;二是变造不动产权属证书、不动产登每征明,即通过拼凑、涂改、挖补或者其他方式改造不动产权-证书、不动产登1己证明;三是买卖伪造、变造的不动产权属证书r不动产登记证明,即明知不动产权属证书、不动产登记证明是伪造、变造的,仍然买卖;四是使用伪造、变造的房屋权属证书或者登记证明,即明知不动产权属证书、不动产登记证明是伪造、变造的,仍然使用。

对上述四类违法行为除由不动产登记机构或者公安机关收缴伪造、变造的不^产权属症’书、不动产登记证明外,相关责任人还应当承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。

一是民事责任。伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明,以及买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明,给他人造成损害的,依法承担民事赔偿责任。

二是行政责任。伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明,以及买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明,有违法所得的,没收其违法所得。对构成违反治安管理行为,尚未构成犯罪的,移送公安机关依法给予治安处罚。根据《治安管理处罚法》第五十二条规定,伪造、变胃或者使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处一千元以下罚款;情节较轻的处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。

三是刑事责任。伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明,以及买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明,构成犯罪的,依法追究刑事责任。根据《刑法》的有关规定,当事人伪造不动产权利证书,可能构成伪造国家机关公文、证件、印章罪。伪造国家机关公文、证件、印章罪中的“证件”,是指由国家机关制作、颁发的,用以证明身份、权利义务或者其他事实的凭证,如工作证、结婚证、户口迁移证、营业执照、驾驶证、律师证等等。不动产权属证书和不动产登记证明作为不动产权利人享有不动产权利的证明当然也包含在内。伪造国家机关公文、证件、印章罪的本质特征是侵犯社会公众对于国家机关公务活动的合理信赖,进而侵犯国家机关公务活动的秩序与有效性。

关于量刑标准,我国《刑法》第二百八十条第一款规定:“伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利;情节严重的,处三年以上十年以下有期徒刑。”所谓情节严重,是指妨碍国家重要机关如领导机关、军警机关、司法机关的公文、证件、印章的,多次或大量伪造、变造、买卖、盗窃、抢夺、毁灭公文、证件、印章的,因妨碍公文、证件、印章的犯罪行为而严重损害家机关、单位、团体的名誉或者给其其造成重大损失等情形。

 

第三十二条 【泄露登记信息法律责任】 不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员,查询不动产登记资料单位或者个人违反国家规定,泄露不动产登记资料、登记信息,或者利用不动产登记资料、登记信息进行不正当活动,给他人造成损害的,依法承担赔偿责任;对有关责任人员依法给予处分;有关责任人员构成犯罪的,依法追究刑事责任。

释义

本条是关于泄露不动产登记资料、登记信息或者利用不动产登记资料、登记信息进行不正当活动应承担法律责任的规定。

《条例》第二十六条明确规定了不动产登记机构、登记信息共享单位及其工作人見对不动产登记信息的保密义务。对登记信息保密,不得将查询获得的不$产登记资料用于其他目的,不得向社会或者他人泄露查询获得的不动产登记资料,是对不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员的要求,也是对查询不动产登记资料的单位、个人的要求。泄露不动产登记资料或者登记信息,不仅可能侵犯不动产权利人的个人隐私,还可能侵犯商业秘密,甚至泄露国家秘密,会给权利人及相关人员造成损害。本条是对违反《条例》第二十六条规定的对应罚则。

本条包括两类违法行为:一是泄露不动产登记资料、信息,给他人造成损害;二是利用不动产资料、登记信息进行不正当活动,给他人造成损害。违法主体包括不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员、查询不动产登记资料的单位和个人。

本条规定这两类违法行为应当承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。

一是民事责任。违反国家规定,泄露不动产登记资料或者登记信息,或者利用不动产登记资料、登记信息进行不正当活动,给他人造成损害的,依法承担赔偿责任。该民事责任适用于不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员、查询不动产登记资料的单位和个人。

二是行政责任。违反国家规定,泄露不动产登记资料或者登记信息,或者利用不动产登记资料、登记信息进行不正当活动,给他人造成损害的,对有关责任人员依法给予处分。《保守国家秘密法》第四十八条规定,违反本法规定,有故意或者过失泄露国家秘密等特定行为的,依法给予处分。根据《公务员法》第五十六条的规定,行政处分从轻到重依次为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。该行政责任只适用于国家工作人员,包括不动产登记机构、不动产登记信息共享单位工作人员。

三是刑事责任。违反国家规定,泄露不动产登记资料登记信息,或者利用不动产登记资料、登记信息迸行不正当活动,给他人造成损害,构成犯罪的,依法追究刑事责任。不是所有泄露不动产登记资料或者登记信息的都构成犯罪,只有侵犯商业秘密和泄露国家秘密的,才可能构成犯罪,才追究刑事责任。该刑事责任适用于不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员、查询不动产登记资料的单位和个人。

(一)侵犯商业秘密罪

该罪的犯罪构成包括四个方面:一是该罪的主体是一般主体,不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员、查询不动产登记资料的单位和个人都可以成为该罪的主体。二是该罪侵犯的客体是商业秘密权(商业秘密权利人对商业秘密所拥有的合法权益)以及受国家保护的正常有序的市场经济秩序。三是该罪在主观方面只能出于故意,即行为人有意识地通过多种手段侵犯序典秘密。过失不构成本罪。至于行为人出于何种动机而实施犯罪,不影响本罪的成立,只是量刑时可考虑的情节。四是该罪在客观方面表现为实施了侵犯商业秘密的行为,并且给权利人造成了重大损失。以上四个构成要件,缺一不可,否则就不构成该罪。

关于量刑标准,《刑法》第二百一十九条进行了明确规定:“有下列侵犯商业秘密行为之一,给商业秘密的权利人造成重大损失的,处三年以下看期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;造成特别严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金:(一)以盗窃、利诱、胁迫或者其他不正当手段获取权利人的商业秘密的;(二)披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密的;(三)违反约定或者违反权利人有关保守商业秘密的要求,披露、使用或者允许他人使用其所掌握的商业秘密的。明知或者应知前款所列行为,获取、使用或者披露他人的商业秘密的,以侵犯商业秘密论。本条所称商业秘密,是指不为公众所知悉,能为权利人带来经济利益,具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。本条所称权利人,是指商业秘密的所有人和经商业秘密所有人许可的商业秘密使用人。”

(二)泄露国家秘密罪

该罪的犯罪构成包括四个方面:一是该罪的主体一般为特殊主体,即国家机关工作人员才能构成该罪,因为通常情况只有国家机关工作人员才能掌握、了解国家秘密,这类犯罪属于渎职罪。但《刑法》作了扩大解释,包括“非国家机关工作人员”也可以作为犯罪主体,但应“酌情处罚”,一涯解为应比照从轻,此类行为主体构成的犯罪不属于渎职罪。二是该罪侵犯的客体是国家的保密制度。保守国家秘密是一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和每个公民对国家应尽的义务,它是一项维护国家安全和利益、保卫和促进社会主义建设事业发展的重要工作。任何泄露国家机密的行为,都会给国家的安全和人民的利益造成严重危害。三是该罪在主观方面只能出于故意,即行为人有意识地泄露国家秘密,过失不构成本罪。四是该罪在客观方面,行为人必须具有违反国家保密法的规定,故意泄露国家秘密,情节严重的行为,2006726日,最高人民检察院公布了《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(高检发释字〔20062号),各个有关的国家机关,依据国家保密法所规定的保密范围、保密制度和职责、要求结合本部门、本单位的实际情况所作的具体保密规定,都是国家保密法的具体实施规定,违反了这些具体实施规定的,必然违反保密法规,所以在审判实践中都认为属于违反国家保密法的行为。以上四个构成要件,缺一不可,否则就不构成该罪。

关于量刑标准,《刑法》第三百九十八条规定:“国家机关工作人员违反保守国家秘密法的规定,故意或者过失泄露国家秘密,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。非国家机关工作人员犯前款罪的,依照前款的规定酌情处罚。”《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》对立案标准规定如下:国家机关工作人员涉嫌故意泄露国家秘密行为,具有下列情形之一的,应予立案:“1.泄露绝密级国家秘密1项(件)以上的;2.泄露机密级国家秘密2项(件)以上的;3.泄露秘密级国家秘密3项(件)以上的;4.向非境外机构、组织、人员泄露国家秘密,造成或将可能造成危害社会稳定、经济发展、国防安全或者其他严重危害后果的;5.通过口头、书面或者网络等方式向公众散布、传播国家秘密的;6.利用职权指使,强迫他人违反国家保守秘密法的规定泄露国家秘密的;7.以牟取私利为目的泄露国家秘密的;8.其他情节严重的情形。”

 

 

第六章 附则

 

附则是附在法律、法规后面的规则,是法的整体中作为总则和分则辅助性内容而存在的—个组成部。本章共三条,第三十三条是关于以往证书是否有效以及农村土地承包经营权登记过渡期的规定,第三十四条是关于授权国务院国土资源部门会同有关部门制订实施细则的规定,第三十五条是关于本条例生效日期的规定。

 

第三十三条 【过渡期】 本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。

不动产统—登记过渡期内,农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。

释义

本条是关于以往证书是否有效以及农村土地承包经营权登记过渡期的规定。

本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动登记簿包括土地、房屋、草原、水域滩涂、海域海岛等不动产的权属证书及相应的登记簿。

本条第一款规定首先涉及《条例》有无溯及力的问题,即《条例》无溯及力。如此规定的原因首先是符合国际惯例。一般来说,法律的溯及力问题就是某部法律是否适用于在其生效前发生的情况,适用就是有溯及力;不适用就是没有溯及力。法律不溯及既往是各国普遍遵循的法治原则,我国也以新法无溯及力为重要立法原则之一,《条例》也不例外。之所以不溯及既往,是因为法律要保护权利,维护秩序。《条例》最主要的目的是保护当事人的财产权,要体现物权连续性的特点。《立法法》第八十四条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”不能因为《条例》的串含,而影响权利人既有的权利。

其次是出于便民的原则。不不动产权利涉及千家万户,推进不动产统一登记工作既要充分保护权利人合法不动产权益,也要有效维护不动产交易市场良好秩序,要保持工作的连续性和平稳过渡。《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》中对此明确规定:现有各类不动产权证书继续有效。随着不动产统一登记制度的建立和完善,适时组织地方发放新的统一证书,并逐步替换旧证书,不增加企业和群众负担。

按照《条例》要求,一是明确并确保现有各类不动产权证书继续有效。推进不动产统一登记,是在已有工作成果基础上进行融合、整合,形成更加高效统一的物权登记体系。不动产统一登记工作不会影响群众手中现有的各类不动产权证书的法律效力;新的统一的不动产权利证书颁发后,不会强制更换新的证书,而是通过产权变动后的变更登记逐步替换,原则上“不变不换”,不增加企业和群众负担。二是在不动产统一登记工作衔接时间节点前,继续按照现有模式指导地方做好日常登记发证工作。在统一登记时间节点之前,地方要保持相关登i己工作的连续性,各类登记仍按照现有模式开展,不能停止办理相关日常登记工作。三是做好衔接工作。在保持工作平稳的基础上,各部门要共同研究在坚持不动产统一登记的前提下,针对土地、房屋、林地、草地、海域登记发证工作的特点,采取不同的衔接模式,在各级层面制定好工作衔接方案、做好资料整理和移交等具体工作,做到内紧外松,合理交接,让群众感觉不到变化,享受同质服务。

本条第二款关于农村土地承包经营权登记过渡的规定,是从现实出发,符合实际需要的一项规定。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》和201411月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》都要求,按照中央统一部署、地方全面负责的要求,在稳步扩大试点的基础上,用五年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。因此,现阶段不宜将农村土地承包经营权纳入不动产统一登记。为与不动产统一登记做好衔接,《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》专门规定对农村土地承包经营权的登记给予过渡期,即:农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期。过渡期内,农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作。过渡期后,改由国土资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作。

 

第三十四条 【制定实施细则】 本条例实施细则由国务院国土资源主管部门会同有关部门制定。

释义

本条是关于授权国务院国土资源主管部门会同有关部门制定实施细则的规定。

不动产是社会发展必不可少的生产和生活条件,是一项重要的财产,不动产物权的归属和效力,关系到权利人的合法权益。不动产统一登记需要一整套法律制度来予以规范,首先是法律,即《物权法》,对不动产统一登记进行原则性的规定,指明方向;第二是行政法规,即《不动产登记暂行条例》,定位于程序法,依据《物权法》的有关规定,明确了当事人提出不动产登记申请后登圮机关开展不动产登记的程序,以便民利民和保障交易安全为导向,落实不动产登记实质上的统一,在统一不动产登记依据的基础上,确保实现登记机构、登记簿册和登记信息管理平台的统一;第三,需要制定《不动产登记暂行条例实施细则》,对《条例》进行细化,对《条例》未能规范的内容予以规范,对不同栎类不动产的不同登记类型作出详细规定,使不动产登记工作能够依法依规顺利开展。

关于规章的制穿原则,《立法法》第七十一条规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”

本条例实施细则应当会同有关部门制定,有关部门包括中央编办、财政部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、林业局、法制办、海洋局等部门。2014224日,国务院以国函〔201428号向不动产登记工作部际印发《关于同意建立不动产登记工作部际联席会议制度的批复》,明确联席会议由国土资源部、中央编办、财政部、住房城乡建设部、农业部、税务总局、林业局、法制办、海洋局等九个部门组成,国土资源部为联席会议牵头单位。

第三十五条 【施行日期】 本条例自201531日起施行。本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的,以本条例规定为准。

释义

本条是关于《条例》生效日期的规定。

《条例》由李克强总理于20141124日签署国务院第656号令予以公布,于201531日正式生效施行。

行政法规生效日期的规定,是任何一部行政法规都要涉及的问题。一部行政法规通过后,就产生了从何时开始生效,以及有无溯及力的问题。为什么《条例》没有在公布之后马上施行,而是公布后过一段时间才施行?是为施行前的准备工作留出时间,以保证《条例》施行后不动产统一登记工作能够顺利开展,这些准备工作包括:制作统一的登记簿册证样式、制订《不动产登记暂行条例实施细则》、开展不动产登记相关资料的移交以及部门之间沟通协调等工作。

本条例施行前公布的与不动产登记有关的行政法规主要有《土地管理法实施条例》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房地产开发经营管理条例》《森林法实施条例》《退耕还林条例》《渔业法实施细则》《土地增值税暂行条例》《契税暂行条例》等八部,《条例》生效后,这些法规中关于不动产登记的规定与本条例规定不一致的,如何处理?《立法法》第八十五条规定:“行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决。”按照新法优于旧法的原则,本条明确规定:本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的,以本条例规定为准。.这一规定为解决不同行政法规在不动产登记的有关规定出现矛辱时如何适用提供了依据,方便了矛盾的解决。

除行政法规外,《物权法》《担保法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《农村土地承包法》《森林法》《草原法》《渔业法》《海域使用管理法》等九部法律中关于不动产登记的有关规定也与《条例》不相适应,对此如何处理?有观点认为应当由全国人大尽快修改相关、的法律,否则即使条例出台也将面临违反众多上位法的尴尬局面;也有观点认为不需要修改相关法律。需要说明的是,相对其他相关法律而言,《物权法》属于新法,《物权法》规定了不动产统一登记制度,按照新法优于旧法的原则,其他法律与《物权法》不一致的,应当以《物权法》为准。并且《物权法》第十条明确授权“统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定”。《条例》是《物权法》的细化,其他法律与《条例》不一致的,应当以《条例》为准。因此,不需要修改相关法律,《条例》即可实施。